| 초록 |
1. 장애인 근로능력평가 적용 및 서비스 연계체계 구축 방안
? 근로능력평가의 의미
○ 한국에는 장애인등록제가 있어서 다양한 현금·현물 급여 수급자격으로 의료적 장애판정이라는 단일한 기준을 활용하는데 익숙하였음.
－ 이는 다양한 현금·현물 급여의 수급자격이 달라야 한다는 것을 충분히 인지하지 못했기 때문인데, 의료서비스, 활동지원서비스, 상담서비스, 주차지원, 현금급여 등 다양한 장애인복지 급여는 서로 다른 지원의 목적을 갖고 있어서 상이한 자격기준을 활용해야 함.
－ 공적 현금급여를 위한 장애평가는 본질적으로 근로능력(또는 근로장애) 평가임. 장애소득보장(현금급여)의 수급자격으로 “근로능력의 상실 또는 심각한 감소”를 요구하는 것은 세계적으로 동일함. 다만 중요한 것은 “근로능력의 상실 또는 심각한 감소”를 어떻게 평가할 것인가 하는 것임.
○ 소득보장의 장애평가(근로능력평가) 수행
－ 소득보장의 장애 판정은 대부분의 선진국에서는 여러 단계가 있으며, 많은 관계자가 관여하는 복잡하고 다층의 과정을 거침.
－ 모든 국가에서 근로능력이 있는 국민이라면 근로활동을 통해서 생계를 유지할 것을 희망함. 그렇지 않으면 한 국가의 경제는 건전하게 유지되기 어려움. 반면에 선진국에서는 근로능력이 없는 국민에게 근로활동을 강제하거나 빈곤에 처하게 만드는 것은 피하고자 함. 이는 국민들의 시민권을 보호하고자 하는 것임. 따라서 두 가지 상반된 원칙을 모두 만족시키려고 하면 그 과정은 복잡해질 수밖에 없음.
? 장애평가의 모형
○ 장애는 다차원적(신체적·정신적·사회적·경제적)이고, 연속선 상의 개념임. 장애가 인간의 신체 또는 정신의 생의학적 특성과 인간이 살아가는 물리적·사회적·환경적 맥락의 전반적 영향을 모두 포함하는 복잡한 현상이라는 합의에 접근하고 있음. 상호작용적 또는 생·심리·사회적 장애 관점이 ICF의 핵심임.
○ 장애평가 모형 분류 기준: 의료 정보와 재량권의 차원
－ 의료 정보에 대한 의존 정도에 따라 장애 평가 방식이 구분됨. 의료 정보에 근거를 둔 평가는 평가자로서 의사를 활용하며, 행정기관이 직접 고용하는 경우가 일반적임. 의료 지향적 평가는 전문 의료 인력을 필요로 하여 고비용 방식임. 반면 평가가 의료 정보 지향을 줄이면 경력 계획, 교육 욕구, 사회적 지위, 소득 수준 등 평가대상자의 자기 보고로 쉽게 이용할 수 있어서 정보 수집에 비용이 덜 들게 됨.
－ 또한 평가자의 재량권의 정도에 따라 장애 평가 방식이 구분됨. 일반적으로 평가가 법이나 규정에 의해 덜 구조화되어 있으면 행정적으로 더 비공식적이며, 평가자에게 더 많은 재량권 부여하게 됨. Barema 손상 지침서와 같은 상대적으로 더 엄격한 틀이나 도구를 사용하면 재량권은 상당히 제한됨. 재량권이 줄어들면 일관성은 증가하고 평가의 평가자간 신뢰도는 높아지지만, 장애판정과 관련 있는 개인의 차이나 예외 상황을 무시하게 됨.
? 장애 평가의 세 가지 모형
○ 손상 접근(Impairment approach)
－ 이 접근의 근로능력 평가는 전적으로 건강상태와 손상의 심각도를 측정함.
－ 신뢰도 면에서, 환경 특성에 대한 영향을 전혀 고려하지 않는다는 면에서 비판을 받음. OECD(2010)에서도 손상 접근의 근로능력평가 실시는 의학적 진단이 개인의 노동시장 복귀 가능성과의 상관성이 없거나 낮다는 점에서 가장 후진적인 방식이라고 지적함.
－ 한국은 전적으로 손상 접근에 의존하고 있음.
○ 기능제약 접근(Functional limitation approach)
－ 기능제약 접근은 장애인이 거주하는 사회의 직업군에서 공통적으로 요구되는 직무에 부합되는 능력(항목)을 선정하여 각 능력별로 서열척도화한 사정 도구를 만든 후, 장애인이 능력을 어느 정도 보유하고 있는지를 평가함.
－ 다양한 기능적 능력 평가 도구가 개발되었지만 다양한 건강상태 간, 국가 간에 적용할 수 있는 타당하고 신뢰할 수 있는 기능적 능력평가 도구로는 미흡함. 또한 기능적 능력 평가도구의 개념구성체 타당도와 평가자 간 신뢰도는 상당히 낮음. 매우 다양한 근로 요건과 고용 상태를 감안한 표준화된 근로능력과 상관관계가 높고 일관적인 기능적 능력의 영역을 찾지 못함.
－ 기능적 능력평가도구 도입 후 손상 기반 평가와 기능적 능력평가를 함께 사용하는 선진국들이 많음.
○ 장애 접근(Disability approach)
－ 장애 접근은 장애를 직접적으로 평가하는 시도이며, 원칙적으로 직접적 평가는 장애의 모든 결정 요인인 의료적, 기능적, 환경적, 개인적 요인을 동등하게 고려함.
－ 평가의 진정한 목적이 개인의 내재적인 특성(손상 또는 기능적 능력)보다는 개인-환경의 상호작용의 결과가 되어야 한다는 가정 하에서 직접적으로 증거에 대한 타당한 평가를 하고자 노력함. 따라서 개인의 건강 외의 다른 측면, 즉 교육 수준, 기술, 포부, 기질, 삶의 목표 등에 대한 정보를 수집함.
－ 장애 접근을 지향하고 있다는 알 수 있는 가장 좋은 증거는 평가자가 재활 서비스가 제공되거나 직장에서 정당한 편의가 제공되면 신청자가 이전 직장으로 복귀할 수 있는 정도나 복귀를 촉진하는 데 효과가 있을지에 대해 확인해야 하는 의무가 있을 경우임.
－ 실천적 제약에도 불구하고 ICF가 장애 접근을 장애평가에 조작화하는 데 개념적이고 실천적인 기초를 제공하게 되면서 장애평가를 위한 설계틀로서 유용한 것으로 나타나고 있음.
? 국외의 직접 장애평가(Direct disability assessment) 사례
○ Geiger 등(2017)은 Bickenbach 등(2015)의 장애 접근을 직접 장애평가로 명명하고 세 가지 유형으로 분류함. 한 국가에서는 한 가지 유형의 평가만을 하는 것은 아니며, 여러 유형의 평가를 함께 실시함.
○ 구조화 평가(structured assessment)
－ 구조화 평가는 전국에 있는 직업의 기능적 요구조건을 측정하고, 이를 급여 신청자의 기능적 능력과 비교함.
－ 구조화 평가를 하는 대표적 국가는 네덜란드이며, 미국의 사회보장청(SSA)도 유사한 원칙을 적용함.
－ 타당도가 높은 것으로 인식되는 근로능력에 대한 경험에 근거를 둔 투명한 결정이 이루어진다는 장점이 있음. 하지만 구조화 평가는 직업 데이터베이스 구축에 상당한 투자가 필요함.
○ 입증 평가(demonstrated assessment)
－ 입증 평가는 급여 신청자가 노동시장에서 보여주는 실제의 업무 능력을 평가하는 방식임. 급여 신청자가 실제 업무에서 계속적인 근로 무능력을 입증하면 장애 급여에 대한 자격을 갖게 됨. 이는 적극적 노동시장정책의 “급여 지급 전 재활 우선(rehabilitation-before-benefit)” 원칙과 연결됨.
－ 입증 평가를 하는 대표적 국가는 덴마크, 독일과 스웨덴 등임.
－ 입증 평가는 재활과 관련성이 깊고, 구조화 평가보다 잠재적으로 더 정확할 가능성이 있음. 그러나 체계의 논리가 상반됨. 즉 일할 수 없다는 것을 증명하기 위해 일하려고 노력해야 함. 또한 급여 자격의 결정과 재활 기능을 동시에 수행하는 데 오랜 평가 기간이 필요함. 현실적으로 근로 가능성이 없는 사람들에게 급여 지급을 지연시키는 방법이라는 비판도 있음.
○ 전문가 평가(expert assessment)
－ 전문가 평가는 전문가가 급여 신청자의 근로능력에 손상이 있는지 전문적 판단하는 방식임. 의료, 직업의 요구조건 및 노동시장에 대한 전문성을 활용하여 개인이 일할 수 있는지 판단함.
－ 전문가 평가를 하는 대표적 국가는 호주, 뉴질랜드, 캐나다 등임.
－ 전문가 평가가 세 가지 평가 유형 중 실행하기 가장 쉽지만, 전문가가 무엇을 직업의 요구조건으로 가정하는지, 그 가정이 유효한 것인지 여부를 정확히 알기 어려움. 또한 최고의 전문가 평가도 일관성이 떨어짐.
? 한국의 근로능력평가 도구의 개발 노력
○ 2006년 이후 한국형 근로능력평가 도구를 개발하는 연구가 다수 있었으며, 주로 기능력 능력평가 도구가 개발됨. 하지만 실제 정책에 한 번도 적용되지 않았음.
○ 그 이유는 첫째, 행정적 원인으로 기능적 능력평가 도구가 개발되면 실제로 적용하여 검증을 해야 하지만 기능적 능력평가 도구를 사용할 수 있는 전달체계, 즉 기능적 능력평가를 시행할 수 있는 평가수행 전문기관이 준비되지 않았음.
○ 둘째, 정치적 원인으로 장애계가 장애인연금 등 소득서비스에 기능적 능력평가의 요소를 도입하는 것에 대해 합의하지 않았음.
○ 셋째, 고용서비스 제도적 원인으로 기능적 능력평가에서 근로능력이 없다고 판정되는 경우 소득보장 급여를 제공하고, 근로능력이 있다고 판정되는 경우 고용서비스를 제공해야 하지만 서비스의 연계방안이 마련되지 않았음.
? 새로운 근로능력평가 적용 체계의 구축 방향
○ 의료서비스에 대한 욕구와 소득 및 고용서비스에 대한 욕구는 다르기 때문에 의학적 손상에 대한 평가도구인 기존 장애판정은 현실적으로 소득보장과 고용서비스의 수급 여부 판정을 위한 도구로서 기능할 수 없음.
○ 근로능력평가는 소득보장과 고용서비스 수급 판정을 위한 평가가 되어야 함.
○ 근로능력을 정확하게, 직접적으로 평가하기 위해서는 손상, 기능제약, 그리고 환경요인의 상호작용을 모두 평가해야 함. 즉 장애접근(또는 직접 장애평가)을 활용할 필요가 있음.
－ 우리나라의 기존 장애판정은 손상에 대한 정보를 수집하기 때문에 근로능력평가에 손상 정보 제공이 가능함.
－ 따라서 근로능력평가를 위해서는 기능제약과 환경요인에 대한 정보가 필요함. 이 연구에서 개발 중인 평가도구는 주로 기능제약 정보와 일부 환경요인 정보를 제공하는 기능적 능력평가도구에 해당하며, 이를 근로능력평가 중 기능(기능제약) 평가에 활용할 수 있음.
○ 또한 기능적 능력평가도구가 개발된 후에 이를 실시할 체계가 필요함.
? 근로능력평가 체계 구축 방안
○ 근로능력평가 판정의 활용
－ 소득서비스의 장애자격 판정에 활용: 장애인연금, 장애수당, 장애아동수당, 기초수급 근로능력평가 면제, 장애연금(국민연금)
－ 고용서비스의 중증장애인 자격 판정에 활용: 장애인의무고용, 장애인고용부담금징수, 장애인고용장려금 지원, 근로지원인 지원, 보호고용, 장애인일자리지원, 중증장애인생산품생산시설 등
○ 근로능력평가 방식으로는 직접 장애평가 중 전문가 평가를 우선 사용할 것을 제안함.
－ 직접 장애평가의 세 가지 유형(구조화 평가, 입증 평가, 전문가 평가) 중 현실적으로 적용 가능성이 가장 높음.
－ 구조화 평가는 직업의 요구조건에 대한 데이터베이스를 구축하는 데 상당한 시간이 소요될 것으로 판단됨. 따라서 장기적으로 국내의 직업에 대한 데이터베이스를 구축할 필요가 있으나 단기적으로는 활용이 쉽지 않음.
－ 입증 평가는 활용 가능하지만, 이를 위해서는 일정 기간 판정 대상자가 실제로 근로하는 과정에 참여하면서 근로능력을 검사받을 수 있는 민간 또는 공공의 사업장(또는 검사장)이 필요하고 검사에 긴 시간이 소요됨.
? 전문가 평가를 활용한 근로능력평가 방안
○ 제1방안: 국민연금공단 활용 방안
－ 국민연금 장애판정(1차 평가)의 과정
● 장애판정 신청 시 신청자 모두가 거쳐야 하는 과정으로 의학적 손상에 대한 평가를 실시함.
● 장애판정(기존의 의학적 최저기준) 외에 비교적 쉽게 판단할 수 있는 최중증 근로능력장애 여부를 판정함.
－ 국민연금 장애판정(1차 평가)의 결과
● 국민연금 장애판정의 결과는 최중증 장애, 일반 장애, 비장애로 구분됨.
● 최중증 장애: 근로능력평가(2차 평가) 없이 장애인연금, 장애아동수당 및 장애연금(국민연금)의 장애자격 인정, 기초수급 근로능력평가 면제
● 일반 장애: 장애수당 및 현재 장애등급에 관계없는 감면·할인서비스 수급 자격 부여. 장애인연금, 장애연금 신청자는 근로능력평가에 의뢰하고 비신청자는 판정 종료. 희망자에 한해 장애인고용서비스 연계.
● 비장애: 장애판정 종료. 복지 및 고용서비스 연계.
－ 국민연금의 근로능력평가(2차 평가)
● 일반 장애판정을 받은 대상자 중 장애인연금, 장애연금, 기초수급 근로능력평가 면제, 고용서비스 신청자를 대상으로 근로능력평가 실시
● 장애판정(1차 평가)에서 수집한 의학적 손상 정보와 함께 기능적 능력평가, 환경요인 평가를 포함하는 직접 근로능력평가인 전문가평가 실시
－ 국민연금 근로능력평가(2차 평가)의 결과
● 근로능력평가의 결과는 완전근로장애, 부분근로장애의 두 가지임.
● 완전근로장애: 장애인연금, 장애연금(완전) 수급 자격 인정, 기초수급 근로능력평가 면제. 고용서비스의 중증장애인 자격 인정.
● 부분근로장애: 장애연금(부분), 장애수당 수급자격 인정. 고용서비스 경증장애인 대상.
－ 제1방안의 장점으로는 국민연금공단에서 기존에 장애판정을 시행하고 있어서 장애판정과 근로능력평가 연계 가능하다는 점, 기존 장애판정은 의학적 판정에 해당하며 이를 통해서 의학 정보를 수집할 수 있다는 점, 인프라 측면에서 접근성이 좋다는 점임. 단점으로는 부분근로장애 판정 시 고용서비스를 제공해야 하나 연계 및 의뢰로 종료되어 서비스가 충분히 제공되지 않을 수 있음.
－ 국민연금공단의 장애판정 및 근로능력평가의 체계
● 장애판정(1차 평가)은 기존의 장애등록 시 실시하는 의학적 판정으로, 의료 전문가가 실시하는 것이 일반적.
● 기존 방식과 동일하게 국민연금공단에서 계속 장애판정 실시함. 단 장애(손상)판정의 신뢰도와 타당도를 높이기 위해 전문적으로 장애판정을 담당하는 의료 인력을 국민연금공단에서 직접 채용하는 것이 바람직함.
● 근로능력평가(2차 평가)는 장애인연금, 장애연금, 기초수급 근로능력평가 면제 등의 판정을 위해서 필요하며, 기능적 능력평가 및 환경요인 평가 전문 인력도 필요. 따라서 근로능력평가는 의료전문가 개인이 아닌 평가팀에서 평가를 시행해야 함.
○ 제2방안: 한국장애인고용공단의 활용
－ 한국장애인고용공단 근로능력평가(직업적 장애판정)의 대상
● 일반 장애 판정을 받은 근로연령대 장애인 중 장애인연금, 장애연금, 기초수급 근로능력평가 면제, 보건복지부 및 고용노동부 장애인고용서비스 신청자.
● 최중증 장애판정을 받은 장애인 중 보건복지부 또는 고용노동부의 고용서비스를 이용하고자 하는 신청자.
－ 한국장애인고용공단 근로능력평가의 과정
● 국민연금공단의 장애판정 후 한국장애인고용공단으로 의뢰된 대상자 또는 최중증 및 일반 장애판정을 받은 대상자 중 희망자에게 근로능력평가 실시. 국민연금공단에서는 의뢰 시 또는 장애판정을 받은 대상자의 요청에 따라 장애판정 시 수집한 의학적 손상 정보 제공.
● 한국장애인고용공단에서는 의학적 손상 정보를 바탕으로 기능적 능력평가와 환경요인(개인적 환경요인 외에 노동시장 상황) 평가 시행.
－ 근로능력평가(직업적 장애판정)의 결과
● 근로능력평가의 결과는 직업적 중증(완전근로장애), 직업적 경증(부분근로장애), 직업적 비장애(비근로장애)의 세 가지임(단기적으로는 직업적 비장애를 구분하지 않고 직업적 중증과 경증의 두 가지 구분도 가능).
● 직업적 중증: 근로능력이 심각하게 부족하다는 판정을 받은 경우임. 보건복지부에 장애인연금, 장애연금(완전), 기초수급 근로능력평가 면제의 장애자격을 인정하도록 통보. 고용서비스의 중증장애인 자격 인정.
● 직업적 경증: 근로능력이 일부 있다는 판정을 받은 경우임. 장애수당 및 장애인연금(부분)의 장애자격 인정. 고용서비스의 경증장애인으로 인정. 취업 시까지(또는 일정 기간) 훈련수당 또는 일시장애급여(또는 실업급여) 지급, 장애인임금보조제도 대상자로 인정.
● 직업적 비장애: 근로능력이 있다고 판정을 받은 경우임. 보편적 고용서비스(직업훈련, 취업알선, 취업성공패키지 등) 제공, 장애인의무고용 경증 대상자로 인정.
－ 한국장애인고용공단 근로능력평가(직업적 장애 판정)의 체계
● 한국장애인고용공단 본부 및 20개 지사에서 실시하며, 보건복지부(국민연금공단)에서 제공한 손상(의학적 평가)정보를 활용하여 근로능력평가를 시행함.
● 의학적 평가 정보를 바탕으로 기능적 능력평가 및 환경요인 평가를 시행.
● 근로능력평가는 전문가 평가로, 이를 시행하기 위해서는 작업치료사, 재활상담사, 사회복지사 및 노동시장 전문가로 구성되는 전문가 팀에서 시행해야 함.
2. 장애인 기초근로능력 실태조사 및 근로능력평가도구 검증
? 기초근로능력평가 도구 개발 과정
○ 기초근로능력평가 조사표의 개발
－ 2018년 기초근로능력평가 조사표는 2017년 1차로 개발한 기초근로능력 조사표를 토대로 연구진 회의를 통해 조사 항목을 수정 보완함. 이후 현장전문가들을 대상으로 FGI를 실시하여 평가도구에 대한 의견을 수렴함. 추가적으로 장애영역별 전문가(장애인단체)들의 의견을 수렴하기 위한 인터뷰를 실시함. 이를 바탕으로 기초능력평가 조사표를 수정 보완함.
－ 2차 기초근로능력평가 조사표는 ICF, 국내외 선행연구, 국외 근로능력평가 도구 사례 등을 기초로 하여 Part I의 개인 및 환경 요인, Part II의 기초근로능력평가 지표, Part III의 신체구조와 건강, Part IV의 최근 근로 및 훈련 현황, Part V의 최저임금 적용 제외 현황으로 구성함.
○ 기초근로능력평가 매뉴얼의 개발
－ 총 3단계의 개발 과정을 거쳤으며, 1단계에서는 연구진 회의를 통해 매뉴얼 초안을 마련함.
－ 2단계에서는 직접 조사에 참여할 현장 전문가 및 주요 장애인단체의 의견을 수렴한 후 필요한 사항을 수정함.
－ 3단계에서는 현장 전문가에 의해 평가도구 설문조사를 실시하면서 보완이 필요한 부분에 대한 의견을 통해 최종 매뉴얼을 완성함.
? 매뉴얼 제작 원칙 및 방법
○ 조사원 간의 평가 차이를 줄이고 조사의 타당성과 신뢰도를 높이기 위하여 각 평가 항목별 개념, 평가기준, 평가척도를 매뉴얼에 제시함.
○ 평가기준을 다음과 같이 구체화함.
－ 내용과 예시는 근로생활에 필요한 기초능력을 평가하는 내용으로 구성함.
－ 특정 장애유형을 고려하기보다 조사항목의 본래 목적이나 취지에 맞춰 평가할 수 있도록 구성함.
－ 조사자들이 면담?관찰 등을 통해 평가할 수 있도록 평가방법을 구체화하고 필요에 따라 평가도구를 제시하여 조사자 간의 평가오차를 최소화함.
－ 기본적으로 당사자와 직접 면담하거나 관찰을 통해 실시하는 것을 원칙으로 하였으며 조사대상자와의 의사소통이 거의 불가능한 경우 가족이나 돌봄자의 의견을 청취해 반영하도록 함.
－ 최근 1개월 이내의 행동이나 동작을 중심으로 수행능력을 평가하도록 함.
? 장애인 기초근로능력평가 실시
○ 조사시기: 2018.10.26. ~ 11.15.
○ 조사원: 현장 전문가 10명
○ 조사대상: 직업재활시설의 근로장애인 및 훈련장애인 732명. 조사 규모의 한계로 일부 장애유형(심장장애, 호흡기장애)이 제외되었으며, 지적장애인(41.3%), 시각장애인(16.5%) 등이 다수 포함됨.
○ 조사내용: 기초근로능력 실태조사(개인 및 환경 요인, 기초근로능력평가 지표, 신체구조와 건강 요인, 최근 근로?훈련 현황, 최저임금적용 제외 현황)
? 기초근로능력평가도구 검증(항목 설정)
○ 평가 시간의 단축 및 직업적 비장애(비근로장애) 선별을 위하여 기존 기초근로능력평가도구에서 핵심 지표를 선별하여 ‘기초근로능력 체크리스트’를 마련함.
○ 나머지 기초근로능력평가 영역은 세 단계의 정제 과정을 거침.
－ 첫째, 조사결과를 바탕으로 한 신뢰도 분석의 ‘수정된 항목-전체 상관관계’가 0.45 이하인 항목을 제거하되, 통계적 지표를 충족하지 못하더라도 중요 항목일 경우 제거하지 않음.
－ 둘째, 주성분분석의 요인적재량이 0.5 이하인 지표를 제거 기준으로 하되, 통계적 지표를 충족하지 못하더라도 중요 항목일 경우 제거하지 않음.
－ 셋째, 개별 항목에 대한 신뢰도를 확인하여 신뢰도가 특별히 낮은 항목을 제거함.
○ 정제된 기초근로능력평가 지표의 타당도를 확인하여 지표를 최종적으로 정제함.
○ 최종적으로 기초근로능력 체크리스트 지표 8개와 기초근로능력평가 지표 32개의 지표로 도구가 구성됨.
? 기초근로능력평가 절차 및 도구 검증(변별력)
○ 기초근로능력평가는 총 3단계로 진행됨.
－ 첫 번째 ‘초기면접’ 단계에서는 개인 및 환경요인(Part I), 최근 근로?훈련 현황(Part V)에 대한 조사와 함께 기초근로능력 체크리스트에 대한 조사가 실시됨. 우선 최근 근로?훈련 현황 조사에서 일정 수준 이상의 임금을 받고 있을 경우, 혹은 기초근로능력 체크리스트 8개 항목 중 7개 이상에서 문제가 없다고 평가되면 직업적 비장애(비근로장애)로 판단함. 직업적 비장애로 판정되지 않은 경우 개인 요인을 평가하여 점수를 부하고 다음 단계로 넘어감.
－ 두 번째 ‘중증도 판단’ 단계에서는 신체구조와 건강 요인(Part III)과 전체 기초근로능력평가(Part II)가 실시됨. 우선 신체구조와 건강 요인에서 심각한 건강상태 문제가 확인된 경우 직업적 중증(완전근로장애)으로 인정함. 건강 요인에서 직업적 중증이 확인되지 않을 경우 기초근로능력평가 점수 기준(절단점)에 따라 직업적 중증(완전근로장애)과 직업적 경증(비근로장애)을 예비적으로 판단함.
－ 세 번째 환경요인 반영 단계에서는 신청인 거주 지역의 일자리, 고용지원 기관 인프라 및 구직활동을 고려하여 평가자의 재량으로 점수를 부여한 후 최종적으로 직업적 중증(완전근로장애)과 직업적 경증(비근로장애)을 판정함.
○ 기초근로능력평가 점수와 현 장애등급 및 고용 유형과의 관계를 분석한 결과 전체 영역은 물론 신체 영역 및 정신 영역 모두 근로능력을 적절히 판별할 수 있는 도구로 평가됨.
○ 이러한 검증 과정을 거쳐 도출된 최종 근로능력평가도구는 평가의 흐름에 맞추어 재구성하여 제시함(부록 2).
3. 장애추가비용 실태분석 및 지원체계 개편방안
? 장애추가비용 지원체계의 개선 방향
○ 첫째, 실제 발생하는 장애추가비용 수준을 고려하여 현 장애추가비용 보전급여(장애인연금 부가급여, 장애수당, 장애아동수당)의 급여액을 현실화함.
○ 둘째, 개인 특성(연령대, 장애정도, 장애유형)에 따른 추가비용 차이를 고려하여 차등 지원 방안을 모색함. 전반적인 인상보다는 단기적 대응으로 급여액 상향조정이 시급한 집단의 급여 인상을 우선 고려함.
○ 셋째, 장애추가비용 보전급여(장애인연금 부가급여, 장애수당, 장애아동수당)의 통합을 통한 급여체계 효율화 방안을 모색함.
? 장애로 인한 비용 발생과 국가의 대응
○ 장애로 인한 비용에는 크게 두 가지가 있음.
－ 우선 장애로 인해 장애인 본인 혹은 가족의 소득 상실이 발생함. 이에 대해 국가는 소득보전 현금급여(기초장애연금, 범주형 공공부조, 소득비례 장애연금, 산재연금 등)로 대응함.
－ 또한 장애인이 가지는 추가적인 욕구로 인해 발생하는 추가적인 비용(장애추가비용)이 발생하며. 이에 대해 국가는 각종 사회서비스, 세금감면 및 공공요금의 할인?감면, 차별금지 및 접근성 보장 등으로 추가비용을 보전하고, 그럼에도 불구하고 여전히 발생하는 추가비용에 대해 현금급여를 지급함.
? 국내 장애추가비용 보전급여
○ 장애추가비용 보전을 위한 국내 제도로는 각종 사회서비스, 세금감면 및 공공요금 할인?감면, 특정 항목의 장애추가비용 지원(의료비 등), 국민기초생활보장제도에서의 장애인 소득공제, 차별금지 및 접근성 보장, 현금급여가 있음.
○ 이 때 현금급여에는 장애인연금 부가급여, 장애수당, 장애아동수당이 있으며, 장애수당과 장애아동수당은 기초수급자 및 차상위계층에, 장애인연금 부가급여는 성인 중증장애인의 70%에게 지급됨.
? 국외 장애추가비용 보전급여
○ 사회수당형 장애추가비용 보전급여 지급 국가의 사례로 영국, 스웨덴, 핀란드, 사회부조형 장애추가비용 보전급여 지급 국가의 사례로 일본, 아일랜드 사례를 검토함.
○ 국외 사례 검토를 통해 다음과 같은 시사점을 도출함.
－ 급여의 범위는 장애아동, 장애성인, 보호자의 경우가 많음. 다만 보호자의 경우 보육지원제도를 고려해야 수급범위의 포괄성 평가가 가능함.
－ 사회수당 방식과 사회부조 방식의 국가가 뚜렷이 구분되며, 사회수당 방식으로 운영하는 국가의 급여액이 사회부조 방식 국가의 급여액보다 대체로 높음.
－ 지급기준은 대체로 의학적 평가와 욕구조사를 병행하지만, 장애추가비용의 발생을 실질적으로 고려하는 경우도 있음(스웨덴은 추가비용 발생 시 급여 가산, 핀란드는 급여등급 상향).
? 장애추가비용 지출실태 및 보장수준 진단
○ 2011, 2014, 2017년 장애인 실태조사를 통해 장애추가비용 지출실태를 분석함. 또한 최저생계비 계측연구에서의 추가비용 항목을 검토하여 장애인 실태조사의 추가비용 항목에서 ‘부모사후 및 노후대비비’를 제외하고 분석함.
○ 장애추가비용은 2011년 11만 6천 원, 2014년 11만 1천 원, 2017년 10만 6천 원으로 점진적으로 감소하고 있지만, 여전히 장애인 1인당 연간 127만 5천 원의 장애추가비용이 발생함(2017년 화폐가치 기준). 또한 추가비용 발생률은 증가하고 있으나, 추가비용이 발생한 경우의 평균 추가비용은 전반적으로 낮아지고 있음.
○ 연령대별, 장애정도별, 장애유형별 추가비용의 차이가 극명히 드러남. 또한 장애정도별 추가비용의 차이는 장애유형 및 연령대에 따라 다르게 나타남. 18세 이상 성인으로 한정했을 때에는 뇌병변 중증, 신체내부 중증 및 경증의 추가비용이 특히 높게 나타남.
○ 현 장애추가비용 보전급여의 보장수준을 진단한 결과, 소득계층별로는 기초수급자의 보장률이 높은 편이나 차상위계층의 보장률은 상당히 낮아짐. 또한 장애유형별로는 특히 뇌병변장애와 신체내부장애의 보장률이 낮게 나타남.
? 장애추가비용 차등지원 요인의 탐색
○ 회귀분석 모형에서의 설명력을 활용하여 장애추가비용 차등지원 요인을 탐색함. 연령대, 장애정도, 장애유형을 고려한 차등지원 모형과, 장애정도와 장애유형 간의 상호작용을 고려한 모형을 현 차등화 기준 모형과 비교하여 평가함.
○ 분석 결과는 다음과 같이 요약됨.
－ 18세 이상 연령대 통합은 추가비용 설명력을 거의 훼손하지 않음.
－ 중증 기준의 변화는 추가비용 설명력을 크게 훼손함.
－ 장애유형에 따른 차등지원은 추가비용 설명력을 크게 개선함.
－ 장애유형에 따른 차등화를 중?경증에 따라 다르게 설정하는 것은 단순히 장애유형에 따라 차등화 하는 것에 비해 것은 추가비용 설명력을 더 높임.
? 장애추가비용 차등지원 방안
○ 기본 전체
－ 급여액 현실화를 기본 방향으로 하지만, 현재 발생하는 장애추가비용을 100% 보전하는 것을 목표로 하지는 않음. 이는 현 자료에서의 ‘공통비목 감소비용’ 누락과 최근 장애추가비용의 점진적 감소 추세를 고려한 것임.
－ 개인 특성에 따른 장애추가비용의 현실적 차이를 최대한 반영하되, 기존 급여 수준을 축소하지 않음.
－ 소득수준에 따른 지원 범위는 현 제도의 기준을 유지함. 이는 바람직한 방향이라기보다는 범위의 일부 확대에 따른 소득 및 재산조사의 비효율성을 고려한 것임.
○ 장애유형 및 장애정도에 따른 급여수준 조정(A안)
－ 18세 미만은 장애유형 차등화에서 제외함. 18세 이상에서 중증 뇌병변장애인과 중증 및 경증 신체내부장애인의 급여수준 인상을 제안함.
○ 소득수준에 따른 급여수준 조정(B안)
－ 보장수준이 특히 낮은 차상위계층(장애아동수당 중증, 장애인연금 부가급여)의 급여액을 기초수급자 수준으로 인상하는 것을 제안함.
○ 연령대에 따른 급여수준 조정(C안)
－ 18~64세와 65세 이상의 급여액 차등화를 폐지함. 즉, 18~64세 급여액을 65세 이상의 급여액 수준으로 인상하는 것을 제안함.
○ 장애유형, 장애정도, 소득수준, 연령대에 따른 급여수준 조정(A+B+C안)
－ A안, B안, C안을 누적적으로 결합하여 차등화 하는 방안을 제안함.
? 장애추가비용 차등지원 방안 평가
○ 장애추가비용 지출액과의 상관관계
－ 장애유형별로 급여액을 차등화한 A안과 A+B+C안에서 평균 급여액이 가장 높고, 편차도 커지며, 추가비용 지출액과의 상관관계도 높아짐.
－ B안과 C안의 경우 급여액 증가는 크지 않지만 추가비용 지출액과의 상관관계는 상당히 개선됨.
○ 집단 차원의 보장수준
－ A안은 18세 이상 성인, B안은 18세 미만 아동, C안은 차상위 초과자(성인 중증장애인)의 보장수준을 주로 개선시키며, A+B+C안은 전체적인 보장수준을 개선시키는 방안임.
－ 18세 이상 성인에 대해 장애유형별로 살펴보면, A안과 A+B+C안에서 중증 뇌병변장애인과 중증 및 경증 신체내부장애인의 보장수준이 상당히 개선됨.
? 장애추가비용 급여체계 개편 방안
○ 장애추가비용 보전급여의 단일화는 다음의 이유로 제안됨.
－ 장애인연금에 성격과 목적이 다른 소득보전급여(기초급여)와 추가비용급여(부가급여)가 혼재되어 있어 법령의 체계와 급여의 목적 사이에 연계성을 떨어뜨림.
－ 장애인연금에 서로 다른 목적의 급여가 혼재되어 있어 각각의 제도가 균형적으로 발전하는데 걸림돌이 됨.
－ 장애추가비용 보전급여는 목적에 따라 분리된 것이 아니라 대상에 따라 분리되어 있어 제도의 유연한 적용을 어렵게 함. 장애 특성에 따라 급여수준을 차등화하고 현실화하는 개편에도 걸림돌이 됨.
○ 급여 단일화의 방향을 다음과 같이 제안함.
－ 장애인연금 부가급여의 지급 근거는 장애인연금법에서 장애인복지법으로 이동하고, 장애인복지법에서 세 가지 급여를 ‘장애수당’(가칭)이라는 하나의 단일 급여로 규정함.
－ 법률 상에서는 이러한 장애수당에 대해 소득수준, 연령, 장애유형, 장애정도에 따른 추가비용 발생 수준에 따라 차등 지급할 수 있다는 근거 조항을 두고 구체적인 기준은 시행령에 위임하는 방식으로 규정함.
－ 추가비용 발생 수준을 주기적으로 조사하여 급여수준을 조정할 수 있다는 근거 조항이 필요함.
－ 장애인연금 기초급여는 ‘기초장애연금’(가칭)과 같이 급여의 성격을 명확히 할 수 있는 명칭으로 변경을 고려함.
○ 급여체계 개편 시 다음과 같은 사안을 고려할 필요가 있음.
－ 장애인연금에서 부가급여가 분리?제외될 경우 장애인연금의 수급범위를 유지하기 위해서는 65세 이상의 기초연금 수급 중증장애인을 포함하는 방식으로 규정할 필요가 있음.
－ 65세 이상 기초수급자에 대한 부가급여는 1) 18~64세에게 지급되는 장애인연금 기초급여의 적용 특례로 65세 이상 기초수급자를 포함하거나, 2) 국민기초생활보장제도의 소득평가액 산정에서 중증장애인의 기초연금액을 제외(혹은 기초보장제도에서 추가급여 형식으로 보전)하는 방식을 모색할 필요가 있음.
－ 장애등급제 폐시 시 장애추가비용 보전급여의 자격기준으로 종합판정도구를 사용하는 것이 현실적 대안이며, 이 경우 근로능력평가 결과에 따른 완전근로장애를 중증장애 기준으로 대체할 수 있음. 이 때 18세 미만 장애아동에 대해서는 근로능력평가를 적용할 수 없으므로 중증장애와 경증장애 사이에 장애추가비용 보전급여의 급여액에 차등을 두지 않아야 함.
5. 향후 과제
? 장애인 근로능력평가체계 구축 관련 향후 과제
○ 1차 장애평가에서 최중증장애에 해당하는 신체적·정신적 손상의 범주를 정해야 함.
○ 근로능력평가 수행 기관을 국민연금공단과 한국장애인고용공단 중 결정해야 하며, 이 때 의료전문가, 직업재활전문가, 사회복지사 등 다양한 전문가와 장애인계의 의견을 수렴함.
○ 근로능력평가를 수행할 기관에서 전문인력을 순차적으로 채용하여 근로능력평가 교육을 실시함.
○ 근로능력평가 수행 전문인력에 대한 교육이 어느 정도 진행되면 근로능력평가 시범사업을 실시함. 시범사업은 모의적용의 형식보다는 실제 적용의 형식이 되어야 함.
○ 근로능력평가 수행기관에서 시범사업의 평가결과를 데이터베이스로 구축하여, 근로능력 평가결과에 대한 신뢰도와 타당도를 높임.
○ 장기적으로 우리나라 노동시장 직업의 기능적 요구조건에 대한 정보를 데이터베이스로 구축하여, 장애인의 기능적 능력과 실제 직업의 기능적 요구조건을 비교하는 구조화 평가를 함께 활용함.
○ 직업적 경증장애 및 직업적 비장애 판정을 받은 신청자에게 적극적으로 취업을 지원할 수 있는 체계를 갖춤. 취업 의사가 있음에도 취업이 어려운 장애인에 대해서는 일시적 소득보장 제도를 마련함.
? 장애인 근로능력평가 도구 개발 관련 향후 과제
○ 본 연구에서 수행한 근로능력평가 도구 개발의 한계는 다음과 같음.
－ 표본의 한계와 평균값의 사용으로 완전근로장애와 부분근로장애의 구분 기준이 임의적이므로 외부적 기준의 마련이 필요함.
－ 도구의 타당성 검증을 위해 시뮬레이션을 하였으나 인위적인 한계가 있음.
○ 도구 개발 관련 향후 과제는 다음과 같음.
－ 후속연구를 통한 시범사업 수행 시 직업적 중증도를 충분히 구분할 수 있도록 장애유형, 근로능력 등을 고려하여 2,000사례 이상이 포함되어야 함.
－ 시범사업을 통한 빅데이터 구축과 분석으로 단축형 평가도구를 개발할 필요가 있음.
? 장애추가비용 지원체계 관련 향후 과제
○ 장애추가비용을 지원하고 감소시키기 위한 사회서비스의 확충이 필요함. 특히 의료비, 교통비, 보호간병비 지출 감소를 위한 서비스 확대가 필요함.
○ 장애추가비용의 지출 실태에 대한 주기적인 분석 및 점검, 그리고 추세를 반영한 추가비용 보전급여의 적정 보장수준 진단이 필요함.
○ 장기적으로 장애추가비용 보전급여의 보편화를 추진할 필요가 있음.
○ 장애추가비용 과부담에 대한 지원이 필요함. 평균적인 급여수준 현실화와 함께 소득에 비해 과도한 수준의 추가비용이 발생하는 경우에 대한 지원이 필요하며, 이를 추가비용 급여체계에 반영하는 방안을 고려할 필요가 있음.
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