| 초록 |
Ⅰ. 연구의 배경 및 목적
? 장애인연금제도가 도입됨으로서 기존의 국민기초생활보장제도와 사회보험제도의 사각지대를 일부 해소한다는 측면에서 그 의의가 있음.
? 장애인연금제도 도입으로 인해 기존에는 소외되었던 일부 장애인에게도 소득보장제도가 적용되고는 있으나, 각각의 공적제도별로 대상자 선정기준 및 급여수준이 서로 달리 적용됨에 따라 동일한 장애에 대해서도 소득보장제도간 수급조건(장애발생원인 및 시점, 장애정도, 소득수준 등)에 따라 차이가 발생하고 있음.
? 한편 장애인연금 등 장애소득보장제도별로 수급자 선정기준인 장애등급기준이 서로 달라, 장애급여간 연계를 통한 소득보장강화에 한계가 있음.
? 본 연구에서는 최근 논의중인 기초연금 도입과 관련하여 장애인연금 선정기준 및 급여수준 인상방안 등을 검토하고자 함.
? 연구내용
○ 장애인 소득보장제도 적용현황 및 소득실태분석
－ 장애관련 소득보장제도 및 지방정부의 장애지원금 등을 포함한 사회보장제도 현황파악 및 적용 실태파악
－ 장애소득보장제도별 대상자 선정기준 및 급여수준 등 현황파악
○ 장애소득보장체계에 대한 해외사례조사 및 시사점 도출
○ 기초연금 도입 등에 따른 장애인연금 대상자 확대 및 기초급여 인상 등 급여체계 개선방안 검토
○ 장애연금제도 확대방안별 재정분석 및 개선효과 분석
－ 제도개선방안별 소득보장수준 비교분석을 통한 제도개선방향 제시
○ 중장기적 관점에서 제도개선방안에 대한 향후과제
Ⅱ. 장애소득보장체계 개요
1. 우리나라 장애소득보장제도 개관
? 장애인소득보장제도 개관
○ 일반장애에 대한 우리나라의 소득보장제도는 현재 크게 사회보험방식인 국민연금, 무기여연금인 장애인연금 그리고 국민기초생활보장제도로 구성
○ 일반국민과 일반장애에 대한 보편적 소득보장은 1988년 국민연금이 도입되면서 시작, 최근 장애인연금 도입으로 크게 확대되는 추세임.
? 장애인에 대한 공적연금과 개인연금을 포함한 연금가입상태를 살펴보면, 등록장애인 중 과반수 이상이 연금제도에 가입되어 있지 않은 것으로 나타남.
○ 공적연금 가입실태를 살펴보면 2005년 21.6%에서 36.8%(2008년)로 크게 증가한 것을 알 수 있음.
－ 특히 국민연금제도 가입이 20.8%(2005년)에서 34.4%(2008년)로 크게 증가하였음.
? 2010년 7월부터 장애인연금 제도도입에 따라 장애소득보장제도는 크게 무기여 방식의 장애인연금과 사회보험방식인 국민연금의 장애연금으로 구분할 수 있음.
○ 중증장애인을 대상으로 하는 장애인연금제도는 장해로 인해 근로능력이 상실 또는 저하로 인한 소득감소(기초급여)와 장애로 인한 추가비용(부가급여)을 보전하기 위해 매월 일정수준의 연금액을 지급하는 제도임.
○ 국민연금제도의 장애연금은 장애발생과 함께 본인의 기여가 전제조건이 되므로 선천적 장애나 연금수급조건을 충족하지 못할 경우에는 장애연금을 수급하는데 한계가 있음.
? 중증장애인을 위한 다층소득보장체계 구축
○ 그동안 장애인의 소득보장경로는 사회보험 가입을 통한 소득중단, 감소에 따른 1차안전망, 자산조사와 부양의무자 기준 충족을 통한 2차안전망인 국민기초생활보장제도의 틀에서 보장을 받음.
○ 비기여 장애인연금 도입으로 종전의 소득보장 사각지대를 해소함으로써 저소득 중증장애인 공적소득보장 혜택을 받을 수 있게 됨.
? 장애인연금의 시행성과
○ 장애인연금 기초급여 수준의 실질적인 가치 보전
－ 국민연금 가입자의 소득상승분, 물가변동분 등을 반영하여 매년 법에 따라 인상됨.
－ 기존 장애수당 및 현행 경증 장애수당의 경우, 매년 재정상황에 따라 결정됨.
○ 보장단위 개편을 통한 국가와 사회의 공적 부양기능 강화
－ 장애인연금은 중증장애인 본인과 배우자의 경제적 수준을 기준으로 하여 기초노령연금과 거의 유사한 방식으로 공적 행정자료 중심의 자산조사를 통해 급여지급 대상 선정 및 지원
－ 기존 장애수당은 장애인 및 부모 등 전 가구원의 경제적 수준을 기준으로 기초생활보장제도에 준하는 엄격한 자산조사를 통하여 급여지급 대상 선정 및 지원
○ 급여수급 권리성의 강화
－ 장애인연금은 수급여부, 급여액 결정 및 수급중지 등에 관해 법에서 구체적으로 규정하여 권리적인 성격을 대폭 강화
? 장애인연금이 기존의 국민기초생활보장제도와 국민연금 장애연금과의 사각지대 일부를 해소한다는 측면에서 그 의의가 있으나, 사회보험방식의 국민연금제도와 무기여방식의 장애인연금과의 역할분담이 명확하지 않는 등의 문제점을 내포하고 있음.
○ 장애인연금제도는 기초노령연금제도와 마찬가지로 제도적 성격의 모호성을 내포하고 있으므로 장기적인 관점에서 국민연금과의 관계 재정립이 필요한 것으로 판단됨.
○ 국민연금 장애연금의 특성을 고려하여 장애인연금제도의 역할을 명확하게 하지 않는다면, 오히려 장애인 계층간 소득격차를 키움으로서 복지제도의 재분배 효과를 저하시킬 우려가 있음.
? 장애인연금이 주요 OECD 회원국에서와 같이 공적연금의 사각지대를 해소하고 중증장애인의 생활안정에 실질적으로 기여할 수 있는 장애 급여로서 운용되기 위해서는 무엇보다 지급 대상과 지급액을 지속적으로 확대할 필요가 있음.
? 장애소득보장제도의 급여수준 단계적 인상
○ OECD 회원국의 ‘GDP 대비 장애급여 지출 비중’을 살펴보면
－ 2013년 예산기준 우리나라의 GDP 대비 장애급여 지출 비중은 0.1%로서 OECD 회원국 평균 1.2%(2008년 기준)에 비해 낮음.
○ 특히 국민연금가입자의 평균 소득월액과 연동되어 매년 지급액이 인상될 수 있는 가능성을 담보하고 있는 기초급여와 달리 부가급여는 지급액 인상이 불확실함.
－ 중증장애인의 월평균 추가비용인 월 23.6만원을 목표로 매년 지속적으로 인상할 수 있는 법적 장치를 마련해야 할 것임.
2. 장애인연금과 장애수당제도
? 장애인연금
○ 중증장애인(장애등급 1급, 2급, 3급 중복장애)에게 근로능력 상실 등으로 인해 줄어드는 소득과 장애로 인해 추가로 드는 비용을 보전하기 위해 도입
－ 조세를 재원으로 자산조사를 거쳐 수급자를 선정하고 매월 일정액의 연금 지급
○ 장애인연금은 기초급여와 부가급여로 이루어져 있는데, 기초급여는 18세 이상 장애인 중 장애등급 1급, 2급 및 3급 중복장애인에 대해 소득하위 63% 이하인 자에게 지급
－ 부가급여 지급대상자는 장애인연금 기초급여 수급대상자 중 국민기초생활보장수급자, 차상위계층 및 65세 이상 차상위 초과자
－ 장애인연금의 급여액(월액)는 기초급여(2013년 9.7만원)와 추가비용 보전차원에서 지급하는 부가급여로 구성
? 장애수당
○ 장애수당대상자는 18세 이상 장애인 중 경증(장애등급 3급～6급) 중 국민기초생활보장 수급자 및 차상위계층으로 장애수당은 매월 2만원(시설이용자)에서 3만원(기초생활수급자, 차상위계층) 지급
? 장애아동수당
○ 장애아동수당 대상자는 18세 미만 장애등급 1급～6급 장애인 중 국민기초생활보장 수급자 및 차상위계층으로 매월 2천원(경증장애, 시설이용자)에서 20만원(중증장애, 기초생활대상자) 지급
○ 장애아동수당은 부모의 경제적 수준을 반영하여 지원대상을 선정하므로 먼저 부모에게 부양책임이 있고 국가가 후 지원하는 제도
－ 장애아동수당은 (경증)장애수당과 마찬가지로 매년 재정상황에 따라 급여수준을 결정하고 있는데 급여수준에 대한 보다 명확한 기준을 제시할 필요가 있음.
3. 국민연금의 장애연금 적용현황
? 적용현황 및 문제점
○ 제도가 도입된 지 24년이 지난 현재 국민연금은 76천명(2012.12)의 장애인에게 장애연금을 지급하고 있음(국민연금공단, 2012).
? 장애연금급여 개요
○ 가입 중에 생긴 질병(당해 질병의 초진일이 가입중에 있는 경우)이나 부상으로 완치된 이후에도 신체상 또는 정신상의 장애가 있는자에게 그 장애가 계속되는 동안 생계보장
○ 장애등급과 장애급여의 종류
－ 장애등급은 장애의 정도에 따라 1~4급으로 구분되며
－ 1~3급까지는 연금형태, 4급의 경우 일시금만 지급함.
○ 장애급여의 수급요건
－ 장애연금 및 장애일시금을 수급하려면 아래의 세가지 가입요건을 동시에 충족하여야 함.
－ 물론 이와 함께 앞서 언급한 정해진 장애등급요건에도 해당되어야 함.
? 제1요건 : 소득신고자 내지 납부예외자(임의가입 포함)의 자격 유지 중 장애 발생
? 제2요건 : 최소가입기간인 1월 이상 보험료 납부 요건
? 제3요건 : 고지기간의 2/3납부요건
○ 장애연금 등의 지급액
－ 장애연금은 장애등급에 따라 기본연금액의 100%~80%를 생존기간 동안 지급하며, 장애일시금은 기본연금액의 2.25배를 일시에 지급함.
－ 이때 기본연금액은 가입자의 실제가입기간이 20년 미만인 경우에도 20년 가입으로 간주하여 산정한 연금액으로 함.
? 장애연금수급자 현황
○ 장애연금수급자 및 지급총액 추이
－ 2012년 기준 장애연금수급자와 총지급액은 2000년 대비 각각 3.5배, 4.4배 가량 증가하였음.
○ 장애연금의 평균수급(월)액 추이
－ 장애등급별로 급여율의 차이로 수급액도 그에 상응하여 뚜렷한 차이를 보이고 있음.
－ 전가입자소득월액 대비 전체 장애연금수급자의 평균수급액의 비율은 2012년 약 21%수준이며 2003년 이후 거의 변동이 없음.
－ 장애연금수급자의 실수령 평균연금액은 노령연금 및 유족연금에 비해 높은 편임.
Ⅲ. 장애소득보장제도 해외사례연구: 독일, 미국, 캐나다, 일본
? 독일
○ 장애인 소득보장제도 개관
－ 독일의 장애인 소득보장제도는 크게 우리의 국민연금에 해당하는 일반연금(Allgemeine Rentenversicherung: AR)과 우리나라의 기초생활보장제도에 해당하는 노인?장애인기초보장제도(Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung: GAE)로 구성
○ 국민연금 장애연금의 수급요건
－ (연령 및 장애요건) 65세 이전에 장애가 발생하고, 장애요건에 해당되어야 함.
－ 장애등급은 완전장애와 부분장애로 구분됨.
－ 장애등급은 근로능력을 기존으로 판정하며 ‘근로가능시간’을 기준으로 일 3시간 미만 근로가 가능한 경우 완전장애, 3~6시간 미만으로 가능한 경우 부분장애로 인정
－ (가입요건) 또 최소가입기간 요건(5년 이상 가입)과 최근의 보험료납부요건(장애직전 최근 5년 동안 3년 이상 가입)을 충족해야 함.
－ 다만, 학업, 근로불능 등의 기간은 ‘5년’ 기간에서 제외해 주고 있으며, 산재장애나 군복무 중 장애 또는 학업종료 후 조기장애 등 특수한 경우에 대해 위의 두 요건을 크게 완화한 규정 적용
－ 이러한 가입요건을 충족하지 못한 후천성 장애인 혹은 장애요건을 원천적으로 충족하지 못한 선천성 장애인의 경우에는 20년 이상 가입하는 경우 장애연금을 지급하는 특례제도도 운영하고 있음.
－ (소득요건) 장애연금수급자가 소득활동을 하여 전가입자 평균소득 이상을 벌어들이는 경우 연금지급은 중지됨.
－ 나아가 개인의 소득이 전가입자평균소득 미만을 벌어들이는 경우에도 일부연금액이 감액될 수 있음.
○ 국민연금 장애연금의 수준
－ 완전장애의 경우 기본연금액의 100%, 부분장애의 경우 50%만 지급함.
－ 장애의 83%는 완전장애자임.
－ 기본연금액은 가입기간 × 가입년당 지급율(약 1.1%)로 산정되며, 가입기간은 장애직전까지 실가입기간(크레딧기간 포함)과 장애시점부터 60세까지의 ‘가상가입기간’을 100% 고려하여 산정
－ 가상가입기간에 대한 소득은 장애전 취득한 생애평균소득 적용
－ 장애연금은 기준노령연금지급연령(65세)까지만 지급되며, 그 이후에는 노령연금으로 자동 전환
○ 장애인소득보장에서의 국민연금의 역할
－ 국민연금의 장애연금이 독일 장애인소득보장의 중추적 역할을 수행하고, 범주형 기초보장인 GAE는 극히 ‘보완적’ 역할 수행하도록 설계
－ GAE는 국민연금 장애기준으로 중증(완전)장애에 해당하는 18~65세 미만 저소득 장애인에게 최저수준을 보장하는 급여 지급
－ ’07년 장애연금수급자는 158만명, GAE 수급자는 31만명으로 전체 중증장애인의 2/3를 공적제도에서 보장
－ 기타 공적제도에서 보장을 받지 못하는 사람은 경제활동에 종사하는 사람임.
－ 또 독일은 일정수준 이상의 소득이 있는 경우 국민연금 장애연금 수급대상에서 배제되므로 모든 중증장애인이 공적소득보장의 대상이 되지는 않음.
? 미국
○ 장애인소득보장제도 개관
－ 미국의 장애인소득보장제도는 크게 우리의 국민연금에 해당하는 OASDI와 부조제도인 노인?장애인 보충적소득보장제도 SSI(Supplemental Security Income)로 구성
－ 국민연금은 피용자와 자영자 등 전체 경제활동인구를 포괄하는 보편적 제도이며,
－ 보충제도는 저소득 장애인이나 노인에게 보충적 급여를 지급하는 제도(우리의 기초생활보장제도에 해당)
○ 국민연금 장애연금의 수급요건
－ (연령 및 장애요건) 노령연금 수급개시연령(66세) 이전에 장애발생하고, 육체적 및 정신적 질환으로 기초적 소득(’10년 월 1,000달러)조차도 취득할 능력이 없는 경우 장애가 인정
－ 다양한 장애등급 구분은 없으며 완전장애만 인정
－ (보험료납부요건) 최근 가입?납부이력요건과 최소가입기간 요건으로 구성
－ 후자의 경우 각 연령별로 연금가입가능기간을 고려하여 각 연령별 최소가입기간을 다르게 설정(최소 6분기, 최대 40분기)하고 있음.
－ 전자의 경우도 일정 연령대별 달리 설정. 31세 이후의 경우 장애발생직전 10년 동안 최소 5년 이상의 가입 요구
－ (소득활동요건) 월 1000달러 이상의 소득이 있는 경우 장애연금 미지급
○ 장애연금의 급여수준
－ OASDI 장애연금은 40년 가입의 완전노령연금에 준하는 수준으로 보장
－ 장애연금은 생애평균소득월액 ? 소득구간별 지급율로 산정하며,
－ 생애평균소득월액은 21세이후 부터 장애직전까지의 총소득을 21세부터 장애 시까지의 물리적 가입가능기간으로 나누어 산정. 단, 그 중 소득이 낮은 5년은 제외 가능
－ OASDI는 40년 가입 평균소득자 기준 40%의 소득대체율을 보장하므로 가입연당 지급률은 1% 수준임.
－ 국민연금의 장애연금은 우리나라와는 달리 노령연금 지급연령에 도달하면 자동으로 노령연금으로 전환됨.
○ 장애인 소득보장에서 국민연금의 역할
－ OASDI 장애연금은 미국 장애인 소득보장에서 중추적 역할을 수행하며, SSI는 제한적이고 보완제도로서의 역할이 부여된 형태로 두 제도간 역할분담이 이루어지고 있음.
－ 왜냐하면 ’09년 전체 중증장애인 중 OASDI 수급자가 43%, SSI가 16%를 차지하고 있음. 나머지는 40% 중증장애인은 소득활동 등으로 수급대상에 제외
－ OASDI 수급자는 SSI를 동시에 수급할 수 있는데, 그 중복수급자 비중은 약 20% 수준임.
－ SSI 장애급여는 OASDI 장애연금과 동일하게 65세 이전까지만 지급됨.
? 캐나다
○ 장애인소득보장제도 개관
－ 캐나다의 장애인소득보장은 크게 연방정부차원의 소득비례연금(CPP/QPP)와 주정부 차원의 장애인 기초생활보장제도(SA: Social Assistance)로 구성
－ 특히 대부분의 다른 선진국가와는 달리 캐나다의 경우 장애인 소득보장은 노인소득보장(기초연금 OAS와 GIS가 추가적으로 더 있음)에 비해 상대적으로 취약한 점이 특징임.
○ 장애연금(CPP/QPP) 수급요건
－ (연령요건) 65세 미만
－ (장애요건) 장애는 미국과 유사하게 기본적 생계수단(’09년 월 908달러) 획득에 필요한 정상적인 근로가 불가능할 정도로 심각하고(severe) 장기적으로(prolonged) 지속되거나 사망에 이를 정도인 경우에만 인정
－ 장애등급의 세분화가 이루어지지 않고 있으며, 완전장애만 인정
－ (보험료납부요건) 최근의 보험료납부요건만 요구
－ 최근 6년중 연간 $4,400 (> 부과소득하한인 3,500달러) 이상의 소득에 기초하여 4년 이상 보험료납부
－ 단, 25년 이상 장기 납부한 경우 최근 6년간 3년 이상 납부로 수급요건이 완화(2007년 개정사항)한 예외규정이 있음.
－ (소득요건) 월 908달러 이상의 소득이 있거나 있을 가능성이 있으면, 연금 미지급
○ 장애연금의 급여수준
－ CPP/QPP 장애연금은 균등부분(정액)과 비례부분으로 구성. 균등부분은 ’09년 $424.33(A값의 11.7%), 비례부분은 노령연금의 75%
－ 노령연금의 소득대체율이 25%이므로 장애연금의 대체율은 이의 75%인 18.8%
－ 균등과 비례부분의 합산 소득대체율은 약 30%임.
－ 생애평균소득은 18세~장애까지의 합산소득(노령연금의 경우 퇴직시점까지 고려)을 18세~장애까지 가입가능기간으로 나누어 산정
－ 다만, 7세 미만 자녀의 양육기간, 장애연금수급기간, 가입가능기간의 15%는 가입가능기간에서 제외(drop out period) 가능
○ 장애인소득보장에서 국민연금 장애연금의 역할
－ 국민연금인 CPP/QPP는 캐나다에서 장애인 소득보장에 있어 중추적인 역할을 수행
－ 2009년 기준 중증장애인 중 국민연금 장애연금수급자의 비중은 38% 수준
－ 공적연금의 미진함(사각지대)는 주정부 차원에서 제공하는 장애인을 위한 기초생활보장제도(SA)에 의해 보호 제공
? 일본
○ 장애인 소득보장제도 개관
－ 일본의 장애인소득보장체계는 크게 공적연금(기초연금+비례연금)과 무기여 복지연금 그리고 생활보호제도로 구성
－ 복지연금은 1959년에 일몰제도로 도입하였으나, 1986년 기초연금을 도입하면서 20세전 선천성 장애인에 대해서만 복지연금 계속지급
○ 국민연금 장애연금의 수급요건
－ (연령요건) 기초연금의 경우 20~65세 전에 장애발생, 후생연금의 경우 65세 전 장애발생
－ (장애요건) 일상생활능력 등을 기준으로 2등급(기초) 내지 3등급(후생연금)으로 구분, 1~2등급까지는 두 제도간 동일하고 장애기준도 동일
－ (보험료납부요건) 기초연금의 경우 보험료납부기간(보험료면제기간 포함)이 20세 이후부터 장애발생일까지 기간의 2/3 이상에 달할 것을 요구
－ 20세전 선천성 장애인을 위한 장애복지연금은 납부요건 대신 소득조사 전제
－ 후생장애연금의 경우 가입중 요건 + 기초연금의 장애연금 수급요건 충족 요구
－ (소득요건) 우리나라와 유사하게 두지 않고 있음. 즉, 장애인의 소득활동여부에 관계없이 장애연금 지급
○ 장애연금의 급여수준
－ 기초연금의 장애연금은 완전기초정액을 기본액으로 하며, 1등급의 경우 기본액의 125%, 2등급은 100%를 지급
－ 후생연금의 경우도 장애 1등급의 경우 기본연금액의 125%, 2~3등급의 경우 동일하게 100% 지급
－ 기본연금액은 가입기간 및 소득에 비례하며, 가입기간이 25년(300개월) 미만 가입자의 경우 25년을 가입한 것으로 간주하여 산정
－ 2등급과 3등급간에는 기본지급율에서는 차등을 두지 않지만 피부양자연금에서 차등을 둠(즉, 3급의 경우 피부영자연금이 없음)
○ 장애인 소득보장에서 국민연금의 역할
－ 일본은 기초+비례연금의 공적제도가 주축이 되어 장애인에게 보편적 소득보장 제공
－ 게다가 종전의 일몰제 장애인복지연금, 1986년에 도입된 20세 미만 선천성 장애인에 대한 복지연금이 공적연금의 사각지대 보완
－ 일본의 경우 공적연금제도(장애인복지연금수급자 포함)는 전체 중증장애인의 약 50%를 포괄
－ 이로써 최후의 사회안전망인 생활보호제도는 그 역할이 미미: ’10년 전체인구의 약 1.1%인 180만명 정도가 생활보호 대상이고 신체장애인의 경우 3.6%만 그 대상
－ 중요한 점은 복지연금이 기여연금과 서로 배타적으로 도입 운영되고 있어 역할분담이 명확하다는 점임.
? 해외사례연구를 통한 시사점
○ 우리나라 장애소득보장제도의 낮은 보편성 문제
－ 수급율 및 보편성에 영향을 미치는 요소로는 장애개념(장애범주 및 장애판정기준 등)과 기타 제도적 요소(제도의 성숙도와 내실도, 기초연금 vs 비례연금의 제도유형, 수급요건 등)로 구분됨.
－ 이중 제도유형과 제도성숙도 요인을 제외하면, 사실 장애연금수급률은 제도의 내실도와 장애개념에 의해 크게 좌우됨.
－ 특히 현재 국민연금에서 적용하고 있는 엄격한 의학적 장애정의는 보편성을 지나치게 제약하여 소득상실 보전이라는 장애연금의 원래 목적을 실현하는데 장애로 작용하는 것으로 추정
－ 아울러 앞서 언급한 바(현황분석)와 같이 제도의 낮은 내실도(지역가입자의 높은 미납률) 역시 우리나라 장애연금의 역할을 제한하는 요인으로 작용하고 있음.
－ 이로 인해 우리나라 국민연금의 장애연금은 전체 중증장애인 소득보장에서 거의 미미한 역할을 수행 중
－ 18~65세 중증장애인 중 장애연금수급자 비중은 대체로 관찰대상 선진국의 경우 평균 47%에 달하는 데 반해, 우리의 경우 이 비중은 8~12%에 불과하기 때문
○ 낮은 급여수준 문제
－ 우리나라 국민연금 장애연금수급자의 실수령액은 현재 이론적 소득대체율의 34%에 불과함.
－ 그러나 다른 선진국의 경우 70~100%에 달하고 있는 점을 감안하면 크게 낮은 수준이라고 볼 수 있음.
－ 물론 선진국의 경우 실제로 가입하지 않은 기간에 대해서도 가입기간으로 인정해 주는 크레딧제도를 광범위하게 운영하는데 반해 우리의 경우 20년만 인정해 주고 있고,
－ 사각지대도 큰 커 전반적으로 가입기간이 크지 않아 급여수준도 자연히 낮음.
－ 또 제도의 역사가 상대적으로 짧은데서도 큰 원인을 찾을 수 있음.
－ 국민연금의 이러한 낮은 급여수준문제를 2010.7월부터 시행중인 ‘장애인연금’도 상호 배타적으로 설계(한쪽을 받으면 다른 쪽은 거의 받기 어려움)되어 있는데다 그 급여수준도 워낙 낮아 보완해 주지 못하고 있음.
－ 이로 인해 우리나라 장애인의 빈곤율은 비장애인의 2.4배 정도 높은 실정이며, OECD 평균(22.1%)의 1.6배 더 높은 실정임.*
－ 이 통계는 우리나라의 장애인연금이 도입되기 전의 상황이나 장애인연금액 자체가 크게 낮아 빈곤율에 큰 영향을 미칠 가능성이 없으므로 도입 후에도 큰 차이가 나지 않을 것으로 추정됨.
○ 과소보장 속 과잉보장 문제
－ 현행 국민연금은 소득활동종사 장애연금수급자의 1/3이 A값 이상의 소득활동을 하고 있음에도 불구하고 연금을 계속 지급으로 과잉보장과 기금누수가 우려되고,
－ 조기노령연금과 유족연금의 경우 소득활동에 따른 지급정지기준을 두고 있는 것과 형평성 문제가 존재하며,
－ 독일, 미국, 캐나다 등은 일정수준 이상의 소득활동을 하게 아예 지급을 정지(미국, 캐나다)하거나 감액(독일)하는 것에 비해 지나치게 관대하다고 평가할 수 있음.
－ 전반적으로 장애인 소득 및 소득보장의 양극화가 진행되고 있다고 해도 과언이 아님.
－ 일부는 장애연금, 장애인연금 그리고 근로소득 등을 동시에 향유하는가 하며, 일부는 장애인연금만, 다시 일부는 아무런 연금도 없는 상태로 다원화되고 있음.
Ⅳ. 장애인연금 적용현황 및 제도개혁방안 검토
? 장애인연금 제도 개요
○ 수급대상자
－ 18세 이상의 등록한 중증장애인 중 본인과 배우자의 소득인정액이 선정기준액 이하인 자
－ 연령 :만 18세 이상인 자
－ 등록한 중증장애인 : 장애 등급 1급과 2급 및 3급 중복 장애
－ 소득인정액 : 본인과 배우자의 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 금액(소득인정액)이 선정기준액 이하인 자
－ 2013년 4월기준 선정기준액 : 단독가구 58만원, 부부가구 92.8만원
－ 차상위 초과자 : 소득인정액이 선정기준액 이하이면서 국민기초생활보장수급자 또는 차상위계층이 아닌 자
○ 장애인연금의 기초급여와 부가급여
－ 기초급여 : 근로능력의 상실 또는 현저한 감소로 인하여 줄어드는 소득을 보전해 주기 위하여 지급하는 급여
? 급여액 : 국민연금 가입자 최근 3년간 월 평균소득(A값)의 5%인 96,800원
? (65세 이상) 동일한 성격의 급여인 기초노령연금으로 전환하여 지급하고, 기초급여는 미지급
－ 부가급여 : 장애로 인하여 추가로 드는 비용의 전부 또는 일부를 보전해 주기 위하여 지급하는 급여
? 국민기초생활보장 수급자와 차상위계층, 차상위 초과자에게 지급하고 차등지급
－ 65세 이상 중증장애인이 국민기초생활보장 수급자인 경우, 기초노령연금액이 생계급여에서 차감됨에 따른 소득감소를 막기 위해 부가급여 17만원 지급
－ 만 65세가 된 자로서 차상위 장애수당을 받던 자는 종전 차상위 장애수당으로 받던 금액인 14만원 지급
－ 만 65세(1945년 6월 30일 이전 출생자)가 된 자로서 보장시설 수급자인 경우 보장시설 장애수당으로 받던 금액인 7만원 지급
－ 65세 이상 차상위 초과계층에게는 4만원 지급
－ 국민기초생활보장제도와의 관계
? 중증장애인의 매월 추가로 드는 생활비용(월 평균 23.6만원)을 고려, 추가생활비용에 못 미치는 장애인연금액(기초급여와 부가급여 포함)은 국민기초생활보장제도의 소득평가액 산정 시 제외
○ 장애인연금과 장애수당 소요재원 조달을 위한 재정방식(조세로 충당, 국고보조)
－ 장애인연금은 기본적으로 비기여 연금제도(범주적 공적부조)로서 조세로 충당됨.
－ 이전체계는 기본적으로 중앙정부와 지방정부의 공동분담으로 되어 있으며 최종지급은 각 지방자치단체에서 이루어짐.
－ 특별시는 중앙정부의 국고보조 50%와 지방자치단체 50%의 비용부담, 광역시?도?특별자치도는 국고보조 70%와 지방자치단체 30% 부담의 형태로 서울과 지방으로 이원화되어 있음.
Ⅴ. 기초연금 도입에 따른 장애인연금 확대방안
1. 장애인연금 확대방안 검토
? 기초연금 도입안
○ 2007년 기초노령연금법 제정 당시 2028년까지 국민연금 급여산식 A값의 10%까지 인상하도록 되어 있으나, 구체적인 인상시기 및 방법은 국회의 연금특위에서 논의하도록 되어 있었음.
－ 2008년 1월 국회에 소위원회를 설치하기로 하였으나 위원회는 설치되지 않았고 설치된 이후 소위원회에서 국민연금과 기초노령연금 제도간 재구조화 방안을 다양하게 검토하였으나 대안만 제시하고 합의는 이루지 못하였음.
○ 최근 기초연금 도입방안은 인구고령화로 인해 노인인구가 급증하는 등 미래 예상되는 사회?경제적 여건변화에서도 국민연금과 기초노령연금을 중장기적으로 중립적으로 운영할 수 있는 방안으로 국민연금 가입기간과 연계하여 기초연금을 차등지급하는 도입 방안이 국회에 제출되었음.
○ 국민연금은 전국민을 대상으로 하는 공적연금제도로 볼 수 있으나, 지원이 필요한 사회적 취약계층이 사각지대로 남겨져 있는 등 노후소득보장의 주요 수단으로 그 역할을 제대로 하기 위해서는 앞으로 해결해야할 과제가 산적함.
－ 특히 장애인의 경우 경제활동참가율이 낮고 소득활동이 불안정하므로 사실상 국민연금에 가입하는데 한계가 있음.
－ 따라서 장애인의 경우 국민연금 가입기간과 상관없이 장애인연금의 기초급여 부분을 기초연금인 20만원을 전액 지급하는 방안으로 국회에 제출되었음.
? 장애인연금 기초급여 단계적 인상방안
○ 소득보장 성격인 기초급여의 경우 향후 기초노령연금액 인상을 반영하여 국민연금 급여산식 A값의 5%에서 2013년부터 매년 일정하게 인상하여 2028년 이후에는 10%로 가정함.
? 장애등급별 장애로 인한 추가비용 조사결과
○ ?2011년 장애인 실태조사?를 활용하여 18세 이상 중증장애인(1급, 2급, 3급 중복장애) 중 소득 하위 63%에 해당하는 자를 대상으로 등급별로 추가되는 월평균 소요비용을 살펴본 결과
－ 총 추가비용은 전체 23만 6천원으로 나타났으며, 1급이 24만 4천원, 2급 17만 6천원, 3급 중복장애가 8만원으로 나타났음.
○ 등급이 낮아질수록 총 추가비용, 장애관련비용 모두 점차적으로 감소하는 경향을 보여 등급이 높을수록 장애로 인한 추가소요비용이 증가하는 것을 알 수 있음.
? 장애인연금의 부가급여체계 개편방안
○ 국민연금가입자의 평균 소득월액과 연동되어 매년 지급액이 인상될 수 있는 가능성을 담보하고 있는 기초급여와 달리 부가급여는 지급액 인상이 불확실하다는 점에서 매년 지속적으로 인상할 수 있는 법적 장치를 마련 필요함.
? 부가급여 본연의 목적을 위해서는 장애등급 또는 장애유형을 기준으로 급여수준을 달리하는 제도로의 개편을 검토할 필요가 있음.
○ 부가급여는 장애로 인한 추가비용지출에 대한 보전을 목적으로 하고 있음.
－ 장애등급 및 장애유형별로 발생하는 추가비용이 다름에도 불구하고 증장장애의 장애등급과 상관없는 소득유형(기초생활보장제도 수급자, 차상위계층, 차상위초과자 등)에 따라 차등지급하고 있음.
2. 장애인연금 대상자 및 소요재원 분석
? 장애인연금 수급자수는 18세 이상 중증 장애인 중 소득하위 60%를 대상으로 기초급여를 지급하는 것으로 가정함.
○ 등록장애인수는 인구수에 장애발생률을 반영하여 산정하는데, 장애인연금 대상자가 되는 중증 장애발생률은 인구수 대비 중증 장애등록자수로, 연령집단별(18～64세, 65세 이상)로 구분함.
○ 매년 증가하던 등록장애인수가 장애등급 심사제도가 전면적으로 시행된 2010년부터 증가세가 주춤한 것으로 나타났음.
－ 향후 중증 장애발생률 전망을 위해 최근 10년간 장애발생률 추이를 살펴본 결과 크게 증가한 것으로 사실이나, 최근에는 그 증가폭이 주춤한 것을 고려하여 2011년말 장애발생률을 그대로 유지함으로서 인구의 자연증가분만 고려하여 중증장애인수를 전망함.
○ 장애인연금 적용률은 중증장애등록자수 대비 수급자수로, 소득하위 63%인 중증장애인을 연령집단별(18～64세, 65세 이상) 및 (기초생활보장제도 수급자, 차상위계층, 차상위 초과자, 시설이용자)로 구분하여 전망함.
? 등록장애인수 전망
○ 등록장애인수는 인구수에 장애발생률을 반영하여 산정하는데, 장애인연금 대상자가 되는 중증 장애발생률은 인구수 대비 중증 장애등록자수로, 연령집단별(18～64세, 65세 이상)로 구분함.
? 장애인연금 수급자수 전망: 18세 이상 중증 장애인 중 소득하위 63%에 기초급여와 부가급여를 지급하는 것으로 가정함.
○ 장애인연금 수급률은 중증장애등록자수 대비 수급자수로, 소득하위 60%인 중증장애인을 연령집단별(18～64세, 65세 이상) 및 (기초생활보장제도 수급자, 차상위계층, 차상위 초과자, 시설이용자)로 구분하여 전망함.
? 장애(아동)수당 수급자수 전망
○ 장애경증수당 수급자수: 18세 이상 경증 장애인 중 기초생활보장제도 수급자와 차상위계층
○ 장애아동수당 수급자수: 18세 미만 중증?경증 장애아동 중 기초생활보장제도 수급자와 차상위계층
? 장애인연금 급여지출 전망
○ 기초급여액: 국민연금 급여산식 A값 증가율로 매년 증가하는 것으로 가정하여 현재 A값의 5%를 유지하는 것으로 가정함.
○ 부가급여액: 급여의 실질가치 보전을 위해 매년 물가상승률로 증가하는 것으로 가정함.
3. 장애인연금 확대방안별 대상자 및 소요재원 분석
장애인연금 대상 확대
소득하위 63% → 소득하위 70%로 확대
(기초연금 도입안)
장애인연금 기초급여 인상
국민연금 급여산식 A값의 5% → 10%로 인상
-시나리오 1
2014년부터 매년 동일하게 인상하여 2028년 이후 10% 적용
-시나리오 2
2014년부터 국민연금 급여산식 A값의 10% 적용
Ⅵ. 결론 및 향후과제
? 우리나라 장애인 소득보장체계
○ 일반장애에 대한 우리나라의 소득보장제도는 크게 국민연금(1988), 무기여연금인 ‘장애인연금(2010.7)’ 그리고 기초생활보장제도로 구성
－ 업무상 장애에 대한 소득보장은 특히 산재보험제도에 의해 이루어짐.
○ 일반국민과 일반장애에 대한 보편적 소득보장은 1988년 국민연금이 도입되면서 시작되었으며, 2010년 장애인연금 도입으로 크게 확대되는 추세임.
－ 이러한 제도가 도입되기 이전에는 기초생활보장제도가 큰 역할 수행
? 장애인에 대한 공적연금과 개인연금을 포함한 연금가입상태를 살펴보면, 등록장애인 중 과반수 이상이 연금제도에 가입되어 있지 않은 것으로 나타남.
○ 공적연금 가입실태를 살펴보면 2005년 21.6%에서 36.8%로 크게 증가한 것을 알 수 있음.
－ 특히 국민연금제도 가입이 20.8%(2005년)에서 34.4%(2008년)로 크게 증가하였음.
? 2010년 7월부터 장애인연금 제도도입에 따라 장애소득보장제도는 크게 무기여 방식의 장애인연금과 사회보험방식인 국민연금의 장애연금으로 구분할 수 있음.
○ 중증장애인을 대상으로 하는 장애인연금제도는 장해로 인해 근로능력이 상실 또는 저하로 인한 소득감소(기초급여)와 장애로 인한 추가비용(부가급여)을 보전하기 위해 매월 일정수준의 연금액을 지급하는 제도임.
○ 국민연금제도의 장애연금은 장애발생과 함께 본인의 기여가 전제조건이 되므로 선천적 장애나 연금수급조건을 충족하지 못할 경우에는 장애연금을 수급하는데 한계가 있음.
? 장애인연금이 기존의 국민기초생활보장제도와 국민연금 장애연금과의 사각지대 일부를 해소한다는 측면에서 그 의의가 있으나, 사회보험방식의 국민연금제도와 무기여방식의 장애인연금과의 역할분담이 명확하지 않는 등의 문제점을 내포하고 있음.
○ 장애인연금제도는 기초노령연금제도와 마찬가지로 제도적 성격의 모호성을 내포하고 있으므로 장기적인 관점에서 국민연금과의 관계 재정립이 필요한 것으로 판단됨.
○ 국민연금 장애연금의 특성을 고려하여 장애인연금제도의 역할을 명확하게 하지 않는다면, 오히려 장애인 계층간 소득격차를 키움으로서 복지제도의 재분배 효과를 저하시킬 우려가 있음.
? 장애인연금은 기초급여와 부가급여로 구분하여 그 기능과 역할을 구체화할 필요가 있음.
○ 기초급여가 국민연금 급여산식 A값에 연동하여 매년 결정되므로 소득상승분, 물가변동분 등이 반영되도록 설정되어 있음.
－ 기초노령연금의 경우 65세 인구 중 소득하위 70%에게 지급되고 있는데 현재 국민연금 급여산식 A값의 5%를 향후에 10%(2028년)까지 점진적으로 인상하도록 되어 있음.
－ 장기적으로 국민연금과 기초노령연금과의 재구조화 방안을 고려하여 장애인연금의 기초급여도 함께 검토해야 할 것임.
○ 장애인연금의 기초급여를 기초노령연금과 동일하게 인상할 경우 부가급여와 장애수당과의 연관성을 함께 검토할 필요가 있음.
? 장애인연금의 기초급여를 인상시 기초급여와 부가급여와의 관계설정을 고려할 필요가 있음.
○ 국민연금가입자의 평균 소득월액과 연동되어 매년 지급액이 인상될 수 있는 가능성을 담보하고 있는 기초급여와 달리 부가급여는 지급액 인상이 불확실하다는 점에서, 매년 지속적으로 인상할 수 있는 법적 장치를 마련 필요함.
○ 현재 국민연금 급여산식 A값의 5%에서 10%로 2배로 기초급여를 인상할 경우 기초급여과 부가급여를 합산한 금액을 고려하여 조정할 필요가 있음.
? 부가급여는 추가지출비용인 23.6만원을 상당 수준 보전할 수 있도록 점진적으로 인상하는 방안 검토할 필요가 있음.
○ 장기적으로 기초급여수준을 인상할 경우 부가급여의 성격과 기능에 맞게 대상자 선정기준 및 급여수준 조정을 검토해야 할 것임.
○ 장애로 인한 추가비용에 대한 지원성격인 부가급여수준이 장애로 인한 추가비용에 따라 결정되므로 추가비용에 대한 보다 명확한 기준 및 실태조사가 필요함.
○ 부가급여의 목적이 장애로 인해 발생하는 추가비용의 보전이라는 성격이 있음에도 불구하고 기초급여만 받는 수급자가 발생하고 있음.
－ 가구소득을 기준으로 하고 있음에도 불구하고 똑같은 차상위계층이라 하더라도 특례적용, 장애등급의 심화 등으로 인해 대상자 선정이 되지 못할 경우, 부가급여 자체를 받지 못하게 되어 같은 수준의 장애인연금 수급자와 소득격차 발생
? 부가급여 본연의 목적을 위해서는 장애등급 또는 장애유형을 기준으로 급여수준을 달리하는 제도로의 개편이 이루어져야 할 것임.
○ 부가급여는 장애로 인한 추가비용지출에 대한 보전을 목적으로 하고 있음.
－ 장애등급 및 장애유형별로 발생하는 추가비용이 다름에도 불구하고 증장장애의 장애등급과 상관없는 소득유형(기초생활보장제도 수급자, 차상위계층, 차상위초과자 등)에 따라 차등지급하고 있음.
○ 현재의 부가급여는 단순히 장애인연금제도 도입에 의해 기존 장애수당과 장애인연금의 기초급여와의 차액을 지급하고 있음.
○ 65세 이상 중증장애인에 대한 부가급여 지급에 있어서 장애인연금 도입전 종전대상자이나 65세가 될 경우, 부가급여가 오히려 줄어드는 문제가 발생하고 있음.
－ 현재 부가급여의 복잡성으로 인해 65세 이상 보장시설수급자과 경증장애수당자의 경우 소득역진문제가 발생하고 있음.
? 기초연금 도입 및 맞춤형 기초생활보장제도 개편에 따른 장애인연금 개선방안 검토
○ 기초연금 도입: 기초노령연금의 기초연금화에 따라 장애인연금의 기초급여 인상
－ 2014년 7월부터 65세 이상 인구 중 소득하위 70% 대상으로, 최대 국민연금 급여산식 A값의 10%(2014년 기준 20만원) 지급하는 방안 2013년 11월 국회에 제출되었음.
* 기초연금 수준은 국민연금 가입기간과 연계하여 차등지급하여 최소 10만원 지급하는 것으로 법안에 명시
○ 기초생활보장제도 욕구별 개별급여화: 기초생활보장제도의 선정기준(최저생계비 등)을 반영하여 제도를 운영하고 있는 장애인연금의 경우 당장 법률개정 필요
－ 개별급여화하여 생계급여 수급대상자 선정기준을 현행보다 낮게 적용할 경우 장애인연금 대상자 선정기준 및 부가급여체계 개편방안을 검토할 필요가 있음.
? 장애인연금 급여 인상 및 대상 확대
○ 국정과제는 장애인의 안정적인 삶을 위한 기본적인 권리보호를 위한 소득보장제도의 양적·질적 확대를 강화하기 위한 것으로, 장애인연금제도가 가지고 있는 제도적 한계 및 제도 성격의 모호성(사회보험방식의 국민연금제도와 무기여방식의 장애인연금과의 역할분담)을 해결하고자 하는 의지를 내포하고 있는 것으로 해석됨.
? 향후검토방향
○ 중증장애인의 경제활동 참가율 및 고용률이 일반근로자에 비해 낮은 수준이고 장애인가구의 소득 또한 낮은 수준이나, 현재의 장애인연금의 대상규모나 급여수준은 공적소득보장제도로서 제 역할을 못하고 있음.
－ 따라서 장애인연금 대상자를 확대하고 급여수준 또한 인상할 필요가 있음.
○ 정책실현과정에서 장애인연금을 제도내?외적 문제로 구분하여 기초(노령)연금과 국민연금 제도간 역할정립 등 중장기 과제와 상관없이 부가급여체계 개선 등 제도내적으로 시급하게 개선되어야할 과제라도 초점을 맞추어 개선할 필요가 있음.
－ 장애인연금의 부가급여체계를 개편하여 급여수준을 현실화 하는 등의 제도내적 문제를 먼저 개선한 후 기초연금 도입시 또는 국민연금과 기초(노령)연금의 재구조화에 따라 장애인연금 대상자 확대 및 급여인상 등을 검토해야 할 것임.
○ 장애인연금 개선시 국민연금과 기초(노령)연금 뿐 아니라 장애(아동)수당제도와 중증장애인 활동지원서비스 등을 함께 고려하여 세부적으로 조정할 필요가 있음.
○ 장애인연금의 지급대상을 소득수준과 상관없이 중증장애 전체로 확대하고 기초급여수준 또한 국민연금 급여산식 A값의 2배로 인상할 경우, 현행제도에 비해 추가소요재원이 크게 증가할 것으로 예상됨.
－ 중앙정부의 국고부담 뿐 아니라 지방정부의 부담 또한 크게 증가할 것으로 예상되므로 재정적인 측면에서 안정적인 제도운영을 위해 추가재원방안을 마련할 필요가 있음.
? 향후개선방향
○ 우리나라는 의학적 상태만 고려한 엄격한 장애판정개념을 적용하고 있고 장애범주도 선진외국에 비해 상대적으로 좁게 적용
－ 이로 인해 2011년 기준 장애출현율은 전체 인구대비 약 5.6%로 OECD 평균인 13.8%의 절반에도 미치지 못함.
○ 공적소득보장제도의 장애급여가 전체 중증장애인의 절반 정도를 포괄하는 선진외국과 비교해도 우리나라의 공적소득보장체계는 장애인 소득보장에 있어 그 역할이 취약
○ 장애인연금이 기존의 국민기초생활보장제도와 국민연금 장애연금과의 사각지대 일부를 해소한다는 측면에서 의미가 있으나, 사회보험방식의 국민연금제도와 무기여방식의 장애인연금과의 역할분담이 명확하지 않는 등의 문제점 내포
－ 장애인연금제도는 기초노령연금제도와 마찬가지로 제도적 성격의 모호성을 내포하고 있으므로 장기적인 관점에서 국민연금 장애연금과의 관계 재정립 필요
－ 국민연금 장애연금의 특성을 고려하여 장애인연금제도의 역할을 명확하게 하지 않는다면 오히려 장애인 계층간 소득격차를 키움으로서 복지제도의 재분배 효과 저하
○ 장애인연금 대상확대 및 기초급여 인상
－ 기초연금 도입 및 국민연금과 기초연금과의 재구조화 방안 등을 고려하여 장애인연금 대상을 현재 소득하위 63%에서 70%로 확대하고, 기초급여 인상(2014년 기초연금 도입시 국민연금 급여산식 A값의 5%에서 10%로 인상)방안 검토
○ 장애인연금의 부가급여는 장애로 인한 추가비용지출에 대한 보전이 목적
－ 장애등급 및 장애유형별로 발생하는 추가비용이 다름에도 불구하고 장애등급과 상관없는 소득유형(기초생활보장제도 수급자, 차상위계층, 차상위초과자 등)에 따라 차등지급
－ 현재의 부가급여는 단순히 장애인연금제도 도입에 의해 기존 장애수당과 장애인연금 기초급여와의 차액 지급
－ 현행 체계를 유지하면서 향후에 장애로 인한 실제추가비용의 상당수준을 보전할 수 있는 수준으로 부가급여를 인상한다면 문제가 더욱 심화될 것으로 예상
? 기초연금 도입시 장애인연금의 기초급여를 동일하게 인상할 경우 부가급여체계를 검토할 필요가 있음.
○ 소득보전을 위한 기초급여와 장애로 인한 추가비용지급에 그 목적이 있는 부가급여의 원래 취지를 고려하여 부가급여대상자 선정기준 및 급여차등 지급방안 등 검토
? 장애인연금의 부가급여 대상자 및 급여수준에 대한 보다 명확한 기준과 추가지출비용인 23.6만원을 상당 수준 보전할 수 있도록 점진적으로 인상하는 방안을 검토할 필요가 있음.
○ 장기적으로 부가급여의 성격과 기능에 맞게 대상자 선정기준 및 급여수준 조정 검토
－ 장애로 인한 추가비용에 대한 지원성격인 부가급여가 장애로 인한 추가비용에 따라 결정되므로 추가비용에 대한 보다 명확한 기준 및 실태조사 필요
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