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과제정보

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과제명 농산물 수급조절매뉴얼 개선 방안 연구
기관명 농림축산식품부
담당부서 식품산업정책실 소비과학정책관실 종자생명산업과
전화번호 044-201-2435
연구기간 2017-09-29 ~ 2018-02-25
연구분야 농산물유통
개요 ◈ 기존 농산물 수급조절매뉴얼의 품목별 특성 반영 등 보완을 통해 매뉴얼의 현실성?합리성 보완 
◈ 5대 채소를 제외한 주요 농산물의 수급관리 강화를 위해 수급조절매뉴얼 운영 품목 확대 방안 검토

계약정보

과제정보
수행기관 한국농촌경제연구원 [정부출연기관]
수행연구원 김성우
계약일자 2017-09-28
계약방식 경쟁 입찰 후 수의계약
계약금액 72,000,000원

연구결과 정보

과제정보
제목 농산물 수급조절매뉴얼 개선 방안 연구
연구보고서
목차
제1장  서론
1. 연구의 필요성 및 목적 1
2. 연구내용 및 방법 6
3. 선행연구 검토 9
4. 기대효과 및 활용방안 11

제2장  현행 농산물 수급조절매뉴얼 실태
1. 현행 농산물 수급조절매뉴얼 현황 13
2. 현행 농산물 수급조절매뉴얼 한계점 25

제3장  농산물 수급조절매뉴얼 개선을 위한 분석
1. 이론적 검토 31
2. 농산물 수급조절매뉴얼 신규 품목 선정 기준 44
3. 농산물 수급조절매뉴얼 품목의 생산 및 가격 분석 51

제4장  농산물 수급조절매뉴얼 개선방안(Ⅰ)
1. 농산물 수급조절매뉴얼 개선을 위한 기본 가정 및 개념 81
2. 5대 품목 수급조절매뉴얼 개선 결과 87
3. 신규 품목 수급조절매뉴얼 개선 결과 136

제5장  농산물 수급조절매뉴얼 개선방안(Ⅱ)
1. 농산물 사전면적조절 매뉴얼 개선 결과 155
2. 농산물 수급조절매뉴얼에 따른 수급 기관 역할 172
3. 농산물 수급조절매뉴얼의 적용 기준 및 개정 기준 195
4. 농산물 수급조절매뉴얼의 개선 효과 201

제6장  요약 및 결론                                              205
참고문헌 215
부록(일본의 농산물 수급조절정책) 216
초록
○ 원예농산물의 수급불안요인이 확대됨에 따라 정부는 원예농산물 수급안정 및 가격안정시스템 구축을 목적으로 2013년 농산물 수급조절위원회를 구성하고 주요 5대 채소류의 품목별 수급조절매뉴얼을 마련하여 운영하고 있음. ○ 그러나 현행 수급매뉴얼이 품목별 가격 변동성의 차이를 반영하지 못하였고, 위기 단계 설정을 위한 가격이 상품을 기준으로 설정된 점, 산지동향을 반영하고 있지 않아 현실성이 부족하다는 지적 등으로 수급매뉴얼의 단계별 가격수준에 대한 개선요구가 제기됨. ○ 따라서 이 연구의 목적은 5대 품목 특성에 맞는 적합한 정부개입방향을 마련하고, 추가적인 품목의 수급안정을 위한 원칙과 방향을 매뉴얼화하여 정부개입근거와 원칙을 마련하고 생산자조직의 자율적인 참여를 도출하는 데에 있음. ○ 이 연구는 품위별 가격 특성을 반영하기 위해 ‘거래단가(거래금액/거래물량)’ 개념을 도입하였으며, 출하비를 생산중단가격(Shutdown Price)으로 설정하여 출하제비용을 고려한 위기 단계를 설정하였음. 또한 각 품목별 목표가격으로 출하비와 경영비용을 제한 자가노동비 수준의 가격이 실현되는 것을 설정하였음. ○ 신규 확대 품목으로는 농업관측본부의 관측품목으로 사전적 전망이 가능해야하고, 관측 전망치에 따라 수급조절 기능을 수행할 주산지 중심의 수급조절 체계를 갖추고 있어야 하는 점을 고려하여 겨울대파, 배, 겨울철 청양계 풋고추를 선정하였음. ○ 각 품목별 시나리오의 기본 가정에는 출하비, 경영비, 생산비 등 비용 개념을 적용하였으며, 이 외에 농가순수익률과 확률할당 개념, 안정대를 기준으로 하락구간의 가격 폭을 상승구간에 적용하는 방법 등을 사용하였음. ○ ‘상승심각’은 품목별 특성에 따라 설정하였으며, 월별 가격 변동이 큰 배추·무·청양계풋고추는 확률할당 분포를, 월별 가격 변동이 적은 건고추, 양파, 겨울대파, 배는 하락구간 거리만큼(주의-심각)의 가격 폭을 적용하였음. ○ 마늘은 깐마늘 기준이어서 다른 품목의 생산비나 출하비, 농가순수익률 등의 개념보다 수매가, 저장 및 가공비의 개념을 적용해야 함. 그러나 저장 및 가공비용이 업체마다 다른 점을 감안하여 상승구간은 확률할당 분포로 설정하였음. ○ 작형이 뚜렷한 배추, 무, 겨울대파 경우, 작형별 생산된 물량으로 작형내에 소비가 되고 과잉과 과소에 관계없이 다음 작형 때 새로운 물량이 생산됨. 따라서 작형이 뚜렷한 품목의 수급조절 기준은 작형별 생산량이어야 하나, 지금까지는 월별 수급조절 기준만 있어 수급 정책의 선제적 대응에 한계가 나타나고 실효성이 결여되어 작형별 생산량이 결정되는 수확 전 2~3개월 전에 생산량 관측 정보를 기준으로 선제적으로 대응 할 수 있게 하였음. ○ 뿐만 아니라 사전적으로 파종이나 정식이 되기 전에 면적을 조절하여 수급불안에 대비할 수 있는 사전면적조절매뉴얼을 제시하였으며, 각 위기단계에 따른 기관별 역할을 제시하였음. 품목별로 각 수급기관의 월별 Checklist를 제시하여 평시에도 품목별 수급상황을 사전에 점검할 수 있게 하였음. ○ 농산물 수급조절 매뉴얼의 적용 기준은 농업관측본부에서 발표하는 전망치를 기준으로 하며, 정책 결정 및 실행하는 데에 시간이 소요되기 때문에 출하 시기 2달 전에 발표되는 전망치를 기준으로 적용하되, 월별 소비량이 다르기 때문에 월별 가격을 고려하여 적용함. ○ 농산물 수급조절매뉴얼이 자주 개정될 경우, 정책 혼선과 사회적 비용이 발생되기 때문에 기준 변경은 5년마다 하되, 생산 및 소비구조가 나타날 경우 현실을 반영하기 위해 5년의 기간 내에 1회 개정할 수 있음. ○ 농산물 수급조절매뉴얼의 개선으로 수급조절매뉴얼을 현실화시켜 정책의 투명성을 높이고, 사전조절면적 매뉴얼을 설정하여 정책의 실효성과 수급기관의 매뉴얼을 통해 정책의 신속성도 제고시킴. ○ 농산물 수급조절매뉴얼은 농산물 수급정책의 기본임. 과거에 수급 불안이 발생되면 사후적으로 정책을 집행하다 보니, 효과가 적고 실질적인 수급안정에 큰 효과를 거두지 못하였음. ○ 농산물 수급조절매뉴얼은 농산물 수급정책의 기본임. 과거에 수급 불안이 발생되면 사후적으로 정책이 집행되어 효과가 적고 실질적인 수급안정에 큰 효과를 거두지 못하였음. ○ 2013년 농산물 수급조절매뉴얼을 바탕으로 농산물 가격 수준에 따라 정책을 사전에 집행하여 시장에 미치는 부정적인 영향을 최소화하고 조기에 수급 안정 효과를 거둘 수 있게 되었음. ○ 그러나 좀 더 현실성 높은 수급조절매뉴얼로 개정을 요구하였고, 신규 퓸목 확대의 필요성도 높아지면서 수급조절매뉴얼의 개선 방안을 제시하였음. ○ 개정된 수급조절매뉴얼을 바탕으로 사전적 면적 조절 노력과 각 수급기관별 적절한 대응이 요구되며, 기상에 따른 단수 변화를 예측한 선제적 정책 집행이 필요함.
 

○ 원예농산물의 수급불안요인이 확대됨에 따라 정부는 원예농산물 수급안정 및 가격안정시스템 구축을 목적으로 2013년 농산물 수급조절위원회를 구성하고 주요 5대 채소류의 품목별 수급조절매뉴얼을 마련하여 운영하고 있음.

○ 그러나 현행 수급매뉴얼이 품목별 가격 변동성의 차이를 반영하지 못하였고, 위기 단계 설정을 위한 가격이 상품을 기준으로 설정된 점, 산지동향을 반영하고 있지 않아 현실성이 부족하다는 지적 등으로 수급매뉴얼의 단계별 가격수준에 대한 개선요구가 제기됨. 

○ 따라서 이 연구의 목적은 5대 품목 특성에 맞는 적합한 정부개입방향을 마련하고, 추가적인 품목의 수급안정을 위한 원칙과 방향을 매뉴얼화하여 정부개입근거와 원칙을 마련하고 생산자조직의 자율적인 참여를 도출하는 데에 있음.

○ 이 연구는 품위별 가격 특성을 반영하기 위해 ‘거래단가(거래금액/거래물량)’ 개념을 도입하였으며, 출하비를 생산중단가격(Shutdown Price)으로 설정하여 출하제비용을 고려한 위기 단계를 설정하였음. 또한 각 품목별 목표가격으로 출하비와 경영비용을 제한 자가노동비 수준의 가격이 실현되는 것을 설정하였음.

○ 신규 확대 품목으로는 농업관측본부의 관측품목으로 사전적 전망이 가능해야하고, 관측 전망치에 따라 수급조절 기능을 수행할 주산지 중심의 수급조절 체계를 갖추고 있어야 하는 점을 고려하여 겨울대파, 배, 겨울철 청양계 풋고추를 선정하였음. 
○ 각 품목별 시나리오의 기본 가정에는 출하비, 경영비, 생산비 등 비용 개념을 적용하였으며, 이 외에 농가순수익률과 확률할당 개념, 안정대를 기준으로 하락구간의 가격 폭을 상승구간에 적용하는 방법 등을 사용하였음.

○ ‘상승심각’은 품목별 특성에 따라 설정하였으며, 월별 가격 변동이 큰 배추·무·청양계풋고추는 확률할당 분포를, 월별 가격 변동이 적은 건고추, 양파, 겨울대파, 배는 하락구간 거리만큼(주의-심각)의 가격 폭을 적용하였음.

○ 마늘은 깐마늘 기준이어서 다른 품목의 생산비나 출하비, 농가순수익률 등의 개념보다 수매가, 저장 및 가공비의 개념을 적용해야 함. 그러나 저장 및 가공비용이 업체마다 다른 점을 감안하여 상승구간은 확률할당 분포로 설정하였음. 

○ 작형이 뚜렷한 배추, 무, 겨울대파 경우, 작형별 생산된 물량으로 작형내에 소비가 되고 과잉과 과소에 관계없이 다음 작형 때 새로운 물량이 생산됨. 따라서 작형이 뚜렷한 품목의 수급조절 기준은 작형별 생산량이어야 하나, 지금까지는 월별 수급조절 기준만 있어 수급 정책의 선제적 대응에 한계가 나타나고 실효성이 결여되어 작형별 생산량이 결정되는 수확 전 2~3개월 전에 생산량 관측 정보를 기준으로 선제적으로 대응 할 수 있게 하였음. 

○ 뿐만 아니라 사전적으로 파종이나 정식이 되기 전에 면적을 조절하여 수급불안에 대비할 수 있는 사전면적조절매뉴얼을 제시하였으며, 각 위기단계에 따른 기관별 역할을 제시하였음. 품목별로 각 수급기관의 월별 Checklist를 제시하여 평시에도 품목별 수급상황을 사전에 점검할 수 있게 하였음. 

○ 농산물 수급조절 매뉴얼의 적용 기준은 농업관측본부에서 발표하는 전망치를 기준으로 하며, 정책 결정 및 실행하는 데에 시간이 소요되기 때문에 출하 시기 2달 전에 발표되는 전망치를 기준으로 적용하되, 월별 소비량이 다르기 때문에 월별 가격을 고려하여 적용함. 

○ 농산물 수급조절매뉴얼이 자주 개정될 경우, 정책 혼선과 사회적 비용이 발생되기 때문에 기준 변경은 5년마다 하되, 생산 및 소비구조가 나타날 경우 현실을 반영하기 위해 5년의 기간 내에 1회 개정할 수 있음. 

○ 농산물 수급조절매뉴얼의 개선으로 수급조절매뉴얼을 현실화시켜 정책의 투명성을 높이고, 사전조절면적 매뉴얼을 설정하여 정책의 실효성과 수급기관의 매뉴얼을 통해 정책의 신속성도 제고시킴. 

○ 농산물 수급조절매뉴얼은 농산물 수급정책의 기본임. 과거에 수급 불안이 발생되면 사후적으로 정책을 집행하다 보니, 효과가 적고 실질적인 수급안정에 큰 효과를 거두지 못하였음.

○ 농산물 수급조절매뉴얼은 농산물 수급정책의 기본임. 과거에 수급 불안이 발생되면 사후적으로 정책이 집행되어 효과가 적고 실질적인 수급안정에 큰 효과를 거두지 못하였음.

○ 2013년 농산물 수급조절매뉴얼을 바탕으로 농산물 가격 수준에 따라 정책을 사전에 집행하여 시장에 미치는 부정적인 영향을 최소화하고 조기에 수급 안정 효과를 거둘 수 있게 되었음. 
  
○ 그러나 좀 더 현실성 높은 수급조절매뉴얼로 개정을 요구하였고, 신규 퓸목 확대의 필요성도 높아지면서 수급조절매뉴얼의 개선 방안을 제시하였음. 

○ 개정된 수급조절매뉴얼을 바탕으로 사전적 면적 조절 노력과 각 수급기관별 적절한 대응이 요구되며, 기상에 따른 단수 변화를 예측한 선제적 정책 집행이 필요함.
주제어 농산물 수급조절매뉴얼 개선 방안 연구
발행년도 2018년

연구결과 평가 및 활용보고서

과제정보
평가결과서
활용결과 보고서

우수정책연구

의견서
우수정책연구
선정사유
○ 이 연구는 정부가 원예농산물의 수급불안요인이 확대됨에 따라 정부는 원예농산물 공급안정 및 가격안정시스템 구축을 목적으로 2013년 농산물 수급조절위원회를 구성하고 주요 5대 채소류의 품목별 수급조절매뉴얼을 마련·운영하고 있지만, 이 매뉴얼이 품목별 가격 변동성의 차이를 반영하지 못하였고, 위기 단계 설정을 위한 가격이 상품을 기준으로 설정된 점, 산지동향을 반영하고 있지 않아 현실성이 부족하다는 지적에 따라 이를 개선하고자 하였다는 점에서 의미가 있다. ○ 통상 매뉴얼이라는 것은 한 번에 제대로 만들어 상당기간을 일정하게 유지할 수 있을 때 정책담당자와 직접적인 이해당사자부터 일반국민까지 안정적이고 예측가능하게 하는 장점이 있다. 하지만 농산물 특히, 원예농산물의 경우 상시적인 관리체계를 구축하기 어려운 점을 고려할 때 이러한 매뉴얼은 이해당사자와 일반국민에게 유용한 정책도구로 활용할 수 있다는 의미를 가질 것이다. 농산물 수급조절매뉴얼의 개선으로 수급조절매뉴얼을 현실화시켜 정책의 투명성을 높이고, 사전조절면적 매뉴얼을 설정하여 정책의 실효성과 수급 기관의 매뉴얼을 통해 정책의 신속성도 제고시킬 수 있다는 판단된다. ○ 방법론상으로 정부주도의 예측과 관리가 아닌 생산자조직의 자율적 참여 유도, 품위별 가격 특성을 반영하기 위해 ‘거래단가(거래금액/거래물량)’ 개념을 도입하였으며, 출하비를 생산중단가격(Shutdown Price)으로 설정하여 출하제비용을 고려한 위기 단계를 설정한 점은 긍정적으로 판단된다. 또한 각 품목별 목표 가격으로 출하비와 경영비용을 제한 자가노동비 수준의 가격이 실현되는 것을 설정한 점과 사전적으로 파종이나 정식이 되기 전에 면적을 조절하는 방법 제시, 그리고 각 위기단계에 따른 기관별 역할을 제시할 뿐만 아니라 품목별로 각 수급기관의 월별 Checklist를 제시하여 평시에도 품목별 수급상황을 사전에 점검할 수 있게 유도한 점 등은 합리적으로 판단된다. ○ 더불어 사전 수급조절에 대한 관측시점과 이를 기반으로 정책적 대응을 하는 사이의 정책적 시차를 관리하는 방법에 대해 고민한 점도 긍정적이나, 수급량과 월별 가격을 고려한 대응은 현실적인 한계를 내재하고 있다고 판단된다. 이러한 점을 고려할 때 가격에 대한 실시간 관리체계와 연계된 수급매뉴얼로 확장할 수 있도록 향후 논의가 있어야 할 것이고 이러한 맥락에서 이 연구는 그 기반을 구축하는 연구로 충분한 의미를 부여할 수 있다고 본다. ○ 하지만, 이 연구가 앞서 2013년에 마련되어 실시된 농산물 수급조절매뉴얼의 약점을 상당부분 개선하여 수급안정을 꾀하는데 기여한 것은 인정할 수 있으나, 원예농산물의 가격안정을 위해 고려해야 하는 보다 다양한 변수를 반영하지 않은 점과 신규 품목 확대가 지속적으로 유지되어야 하는 점은 또 다른 과제로 판단된다 ○ 환경 및 기후에 대한 수요를 반영하는 것 외에도 사회적 수요를 고려한 수급조절 매뉴얼이 정립되어야 할 뿐 아니라, 현재보다 다양한 이해당사자의 의견을 반영하는 것 역시 사전예측은 물론, 대응 차원에서 보다 효과적인 정책집행은 물론, 효과적인 대응 노력이 가능할 것이라는 판단이다.
 

○ 이 연구는 정부가 원예농산물의 수급불안요인이 확대됨에 따라 정부는 원예농산물 공급안정 및 가격안정시스템 구축을 목적으로 2013년 농산물 수급조절위원회를 구성하고 주요 5대 채소류의 품목별 수급조절매뉴얼을 마련·운영하고 있지만, 이 매뉴얼이 품목별 가격 변동성의 차이를 반영하지 못하였고, 위기 단계 설정을 위한 가격이 상품을 기준으로 설정된 점, 산지동향을 반영하고 있지 않아 현실성이 부족하다는 지적에 따라 이를 개선하고자 하였다는 점에서 의미가 있다.

○ 통상 매뉴얼이라는 것은 한 번에 제대로 만들어 상당기간을 일정하게 유지할 수 있을 때 정책담당자와 직접적인 이해당사자부터 일반국민까지 안정적이고 예측가능하게 하는 장점이 있다. 하지만 농산물 특히, 원예농산물의 경우 상시적인 관리체계를 구축하기 어려운 점을 고려할 때 이러한 매뉴얼은 이해당사자와 일반국민에게 유용한 정책도구로 활용할 수 있다는 의미를 가질 것이다. 농산물 수급조절매뉴얼의 개선으로 수급조절매뉴얼을 현실화시켜 정책의 투명성을 높이고, 사전조절면적 매뉴얼을 설정하여 정책의 실효성과 수급 기관의 매뉴얼을 통해 정책의 신속성도 제고시킬 수 있다는 판단된다.

○ 방법론상으로 정부주도의 예측과 관리가 아닌 생산자조직의 자율적 참여 유도, 품위별 가격 특성을 반영하기 위해 ‘거래단가(거래금액/거래물량)’ 개념을 도입하였으며, 출하비를 생산중단가격(Shutdown Price)으로 설정하여 출하제비용을 고려한 위기 단계를 설정한 점은 긍정적으로 판단된다. 또한 각 품목별 목표 가격으로 출하비와 경영비용을 제한 자가노동비 수준의 가격이 실현되는 것을 설정한 점과 사전적으로 파종이나 정식이 되기 전에 면적을 조절하는 방법 제시, 그리고 각 위기단계에 따른 기관별 역할을 제시할 뿐만 아니라 품목별로 각 수급기관의 월별 Checklist를 제시하여 평시에도 품목별 수급상황을 사전에 점검할 수 있게 유도한 점 등은 합리적으로 판단된다.
 
○ 더불어 사전 수급조절에 대한 관측시점과 이를 기반으로 정책적 대응을 하는 사이의 정책적 시차를 관리하는 방법에 대해 고민한 점도 긍정적이나, 수급량과 월별 가격을 고려한 대응은 현실적인 한계를 내재하고 있다고 판단된다. 이러한 점을 고려할 때 가격에 대한 실시간 관리체계와 연계된 수급매뉴얼로 확장할 수 있도록 향후 논의가 있어야 할 것이고 이러한 맥락에서 이 연구는 그 기반을 구축하는 연구로 충분한 의미를 부여할 수 있다고 본다.

○ 하지만, 이 연구가 앞서 2013년에 마련되어 실시된 농산물 수급조절매뉴얼의 약점을 상당부분 개선하여 수급안정을 꾀하는데 기여한 것은 인정할 수 있으나, 원예농산물의 가격안정을 위해 고려해야 하는 보다 다양한 변수를 반영하지 않은 점과 신규 품목 확대가 지속적으로 유지되어야 하는 점은 또 다른 과제로 판단된다

○ 환경 및 기후에 대한 수요를 반영하는 것 외에도 사회적 수요를 고려한 수급조절 매뉴얼이 정립되어야 할 뿐 아니라, 현재보다 다양한 이해당사자의 의견을 반영하는 것 역시 사전예측은 물론, 대응 차원에서 보다 효과적인 정책집행은 물론, 효과적인 대응 노력이 가능할 것이라는 판단이다.
우수정책연구
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