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과제정보

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과제명 산지전용허가기준 법제화 방안
기관명 산림청
담당부서 산림정책과
전화번호 042-481-4138
연구기간 2002-02-27 ~ 2002-06-30
연구분야
개요 산지전용허가기준 법제화 방안

계약정보

과제정보
수행기관 (사)한국산림기술인협회 [학회·협회]
수행연구원 마상규
계약일자 2002-02-27
계약방식 기타
계약금액 29,000,000원

연구결과 정보

과제정보
제목 산지전용허가기준 법제화 방안
연구보고서
목차
□ 요 약=1 
제1장. 서론
1. 연구배경 및 목적=25 
2. 연구범위 및 방법=25 
가. 연구범위=25 
나. 연구방법=26 
제2장. 산지전용허가제도의 현황
1. 산림법 규정에 의한 산지전용=29 
가. 보전임지 전용허가=29
나. 보전임지 전용협의 34
다. 산림형질변경허가=37
라. 채석 및 토사채취 허가=40
마. 복구설계서 승인=45
2. 관련법에 의한 산지전용=46 
가. 국토이용관리법=46 
나. 도시계획법=47 
다. 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법=51 
라. 자연공원법=51 
마. 환경정책기본법=51 
바. 환경. 교통. 재해 등에 관한 영향평가법=51 
제3장. 외국의 산지전용허가제도 
1. 일 본=53 
가. 보안림제도=53 
나. 임지개발허가제도=54 
다. 임지개발허가제의 운용=57 
2. 독 일=75 
가. 산지의 전용=75 
나. 산지전용과 산림확대 관련법=76
다. 독일의 토지이용계획 사례=78 
라. 산지전용 평가기준=93 
제4장. 산지전용실태 및 제도개선방안 
1. 산지전용실태조사결과=101
가. 소규모개발=101
나. 대규모개발=115
다. 채광. 채석 및 토사채취지역=126

2. 산지전용의 문제점=134 
가. 산지관리체계상의 문제점=134
나. 산지전용규모상의 문제점=134 
다. 산지전용허가기준상의 문제점=135 
라. 협의과정에서의 문제점=139 
마. 기타 발생되는 문제점=140 
3. 제도개선방안=141 
가. 산지관리체계의 개선=141 
나. 현행법상의 허가기준의 보완=143 
다. 현행법상 기타규정의 개선=145 
라. 새롭게 도입되어야 할 허가기준=146 
마. 사업별 적용해야 할 기준=150 
바. 채석허가기준=154 
사. 복구설계서 승인기준=154 
제5장 결론 
1. 법제화 방안=156 
가. 산지전용허가기준=156 
나. 채석허가기준=164 
다. 토사채취허가기준=165 
라. 복구설계서 승인기준=65 
2. 산지전용 심사기준=168
가. 산지전용심사기준=168
나. (채광용)산지전용심사기준=170 
다. 복구설계서 심사기준=172 
3. 건의사항=174 
□ 부 록 
1. 중간심의회 결과=176 
2. 공청회 결과=180 
□ 참고문헌=192
초록
제1장. 서론 ■ 연구배경 최근의 문제로 대두되고 있는 국토의 난 개발을 억제하는데 현행제도로는 한계가 있고 사전에 전용여부를 판단하기 위한 장치가 미흡하여 산림형질변경 도중 사업자 도산이나 분쟁으로 인하여 개발지가 장기간 방치되어 주변경관을 해치고 재해의 위험이 발생되고 있음. 또한, 일선 행정기관에서 적용하고 있는 인 ? 허가기준이 모호하여 행정소송이 빈번하게 발생하는 등 많은 문제점이 대두되어 국무총리실산하 규제개혁위원회에서는 산지의 무분별한 개발에 의한 국토의 난 개발을 방지하고 산지전용 인 ? 허가체계를 개선하도록 의결함에 따라 산지관리법이 제정되게되었음 ■ 연구목적 현행제도에서 문제화되고 있는 허가기준을 개선 또는 보완하여 허가의 투명성을 높이고 일반국민이 알기 쉽고 이해하기 쉬운 인 ? 허가기준을 마련하여 산지환경에 미치는 영향을 최소화시킬 수 있는 산지개발의 유도와 개발로 인한 토사유출 또는 산사태 등의 재해를 미연에 방지하여 개발과 보전이 조화되는 산지관리가 이루어 질 수 있도록 허가기준을 마련하여 하위법령 제정시 활용할 수 있도록 하기 위함. ■ 연구범위 공통적으로 적용할 산지전용허가기준과 대상사업별로 구체적인 산지전용허가의 세부기준을 마련하고 채석허가기준, 토사채취 허가기준, 복구설계서 승인 기준 및 일선 행정기관에서 인 ? 허가업무를 담당하고 있는 행정실무자가 인 ? 허가과정에서 활용할 지침제시를 연구범위로 설정하였음. ■ 연구방법 ○ 조사대상지 선정 골프장, 스키장, 주택단지, 산업단지, 집단묘지 등 대규모 개발사업지역, 농림어업용시설, 농업인주택, 전원별장지 등 소규모 개발사업지, 채광. 채석, 토사채취지역을 중심으로 조사. ○ 현행법의 검토 산림법과 그 하위법령, 국토이용관리법, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 도시계획법, 자연공원법, 환경정책기본법, 환경 ? 교통 ? 재해 등에 관한 영향평가법, 건축법, 관광진흥법, 체육시설설치 이용에 관한 법률, 주택건설촉진법, 공업배치 및 공장설립에 관한 법률, 산업입지 및 개발에 관한 법률 등 검토. ○ 현장조사지역 ○ 선진외국의 사례 검토 일본과 독일의 산지전용 관련사례 검토. ○ 제도개선방안 제시 법제화방안으로 산지전용허가기준과 심사기준 제시. 기타 건의사항 제시함. 제2장. 산지전용허가제도의 현황 1. 산림법규정에 의한 산지전용 ○ 산림법에서 규정하고 있는 산지전용 인 ? 허가 관련사항은 보전임지전용허가 및 협의, 산림형질변경허가, 채석 및 토사채취허가와 복구설계서 승인 등이 있음. ■ 보전임지 전용허가 ○ 보전임지를 전용하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 함: [산림법 제18조 제1항] ○ 전용허가권 자 [산림법 제5조 제2항, 산림법시행령 제4조 제1항] - 1ha 미만 : 시장, 군수, 국유림관리소장 - 1ha이상~20ha미만 : 특별시장, 광역시장, 도지사, 지방산림관리청장 - 20ha이상 : 산림청장 ■ 보전임지 전용협의 ○ 관계행정기관의 장이 보전임지를 다른 법률의 규정에 의하여 보전임지 외의 용도로 이용하기 위한 지역. 지구. 구역 등으로 지정 또는 결정하거나 허가. 인가 등의 처분을 하고자 할 때에는 미리 산림청장과 협의하여야 함 [산림법 제18조 제3항] ○ 전용협의 범위 - 다른 법률에 의하여 보전임지를 특정 목적으로 이용 또는 개발하기 위하여 관계행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있는 경우 - 다른 법률에 의하여 보전임지를 특정목적으로 보전하기 위한 지역. 지구 및 구역 등으로 지정 또는 결정하고자 하는 경우. [산림법시행령 제24조제 5항제1호] ○ 전용협의권자 [보전임지관리 및 대체조림비의 부과에 관한 규정 제4조] - 다른 법률에서 “중앙행정기관의 장” 또는 “관계부처의 장”과 협의하도록 규정된 경우에는 산림청장. - 다른 법률에서 “관계행정기관의 장”, “소관행정기관의 장”, “관계기관의 장” 또는 “당해 허가관청” 등과 협의하도록 규정된 경우에는 산림청장 또는 그 권한을 위임받은 자. ○ 전용대상이 되어서는 안 될 보전임지 (단, 국방. 군사시설의 경우는 예외) [산림법시행령 제24조 제5항 제2호] - 보안림, 채종림, 시험림, 산림유전자보호림, 천연기념물로 지정된 산림. - 산림의 형질변경이 금지 또는 제한되고 있는 산림. - 보호수, 수형목 및 희귀 동.식물 서식지 등은 원형대로 보전하여야 함. ○ 전용허가의 심사기준 [보전임지관리 및 대체조림비의 부과에 관한 규정 제12조] - 전용금지산림에 해당되는지의 여부(산림법시행령 제24조제5항제2호 가목) - 원형보전하여야 할 “보호수, 수형목 및 희귀동 ? 식물 서식지”가 편입되는지의 여부(산림법시행령 제24조제5항제2호 다목) - 보전임지전용협의기준에 부합되는지의 여부 - 산림형질변경허가의 제한지역에 해당되는지의 여부(산림법시행령 제91조의4제1항) - 전용을 하고자 하는 면적이 목적사업의 실현에 필요한 최소한의 면적 인지의 여부(산림법시행규칙 제19조의2제4항제1호) - 전용의 대상이 되는 보전임지에 조림성공지 또는 형질이 우량한 산림이. 많이 포함되어 있는지의 여부 (산림법시행규칙 제19조의2제4항 제2호) - 조림성공지 또는 형질이 우량한 산림의 조사결과 이에 해당하는 표준지의 수가 보전임지전용협의기준에 의한 편입비율에 적합한지의 여부 - 산림의 형질변경기준에 적합한지 여부(산림법시행규칙 제90조의2) - 사방지, 임도, 5년이내 조림지 등 산림관계법령상 제한산림이 편입되는지 여부 ※ 사방지는 산림환경연구소장의 의견서 첨부 ■ 산림형질변경허가 ○ 산림의 형질변경을 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장의 허가를 받아야 함. [산림법 제90조 제1항] ○ 형질변경 허가권 자 - 공유림, 사유림 : 시장 ? 군수 - 국유림 : 지방산림관리청장 ○ 산림의 형질변경 제한지역 [산림법시행령 제91조의4 제1항] - 산림법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 산림의 형질변경이 제한되는 지역. - 명승지 ? 유적지 ? 휴양지 ? 유원지 등 자연경관 보존을 위하여 시 ? 도지사 또는 지방산림관리청장이 고시한 지역. - 분묘의 중심점으로부터 5미터이내의 지역. - 산사태위험지역 등 재해발생이 우려되는 지역. ○ 산림의 형질변경 허가기준 - 산림의 형질변경을 하고자 하는 지역의 평균경사도가 45도 이하일 것. - 산림형질변경지의 헥타아르당 평균입목축적이 관할 시.군 또는 자치구의 헥타르당 평균입목축적의 150퍼센트 이하일 것. - 산림형질변경지안에 평균나이가 50년 이상인 활엽수림의 점유면적이 75퍼센트 이하일 것. - 광업법에 의한 채광을 위한 산림형질변경의 경우에는 산림형질변경지의 면적이 30,000제곱미터 이상일 것. 다만, 산업자원장관의 요청이 있고 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. - 형질변경을 완료한 후 형성되는 절개면의 높이가 10미터 이상인 경우에는 그 절개변의 매 10미터 내외마다 소단을 설치할 수 있는 방법으로 형질변경 할 것. ○ 산림의 형질변경 허가의 심사기준 [산림법시행규clr 제88조 제2항 - 산림형질변경 제한지역 해당하는지의 여부 - 산림형질변경기준에 적합한지 여부 - 연차별 형질변경 임지실측도와 현지상황의 부합여부. ■ 채석허가 ○ 산림안에서 토석 중 건축용 ? 석공예용 ? 쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석을 굴취 ? 채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장 ? 군수의 채석허가를 받아야 함. [산림법 제90조의2 제1항] ○ 채석허가권자 : 시장, 군수 ○ 채석허가 기준 - 채석을 하고자 하는 지역의 평균경사도가 45도 이하일 것. - 채석지역의 헥타아르당 평균입목축적이 관할 시 ? 군 또는 자치구의 헥타아르당 평균 입목축적의 150퍼센트 이하일 것 - 채석지역안에 평균나이가 50년 이상인 활엽수림의 점유면적이 75퍼센트 이하일 것 - 채석지역의 면적이 30,000제곱미터 이상일 것. - 채석을 완료한 후 형성되는 절개면의 높이가 10미터 이상인 경우에는 그 절개면의 매 10미터 내외마다 소단을 설치할 수 있는 방법으로 채석을 할 것. ○ 채석허가의 심사 기준 [산림법시행규칙 제95조 제2항] - 신청지가 채석허가 제한지역에 해당하는지 여부. - 전문조사기관의 평가결과 채석의 타당성이 있는지 경우 - 현지조사 및 주민의견을 수렴결과 허가함이 타당한지 등의 여부. - 채석허가기준에 적합한지 여부. ■ 복구설계서 승인 ○ 산림의 복구비용을 예치한 자와 형질변경면적이 660제곱미터이상인 경우에 해당하는 자는 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장이 정하는 기간 내에 형질변경 된 산림을 복구하여야 함. ○ 형질변경 된 산림을 복구하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 복구설계서를 작성하여 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장의 승인을 얻어야 함. [산림법 제91조 제4항] ○ 복구설계서 승인기준 [산림법시행령 제98조의4 제2항관련 별표 9의2] ? 공통사항 - 절개면의 수직 높이가 10미터 이상인 경우에는 매 10미터 내외마다 폭 3미터 이상의 소단을 설치하여야 한다. - 소단에는 평균 두께 60센티미터 이상 흙을 덮고, 수목 및 덩굴류 등을 식재하여 절개사면이 피복 되도록 하여야 한다. - 복구대상지역안에 있는 건축물 ? 공작물은 철거 또는 이전하여야 한다. - 형질변경 목적이 되는 부지가 아닌 절개사면은 사방공법으로 복구하여야 한다. - 경관조성이 필요한 지역의 절개사면에 대하여는 차폐공법 또는 특수공법 등으로 차폐하거나 피복 하여야 한다. - 복구설계서에 따라 복구공사를 할 수 있도록 적정한 공사비가 복구설계서에 계상 되어야 한다. ? 채광 ? 채석지의 경우 - 채석 ? 채광 기준면의 지하로 채석 ? 채광한 경우에는 주변의 자연배수 수준의 기준면까지 흙을 덮고 안전조치를 하여야 한다. - 폐석처리장은 사방공법으로 복구하되 60센티미터 이상으로 흙을 덮어야 한다. - 도로 ? 철도에서 가시 되는 2킬로미터 이내의 지역에 대하여는 경관유지를 위하여 높이 1미터 이상의 나무를 2미터이내의 간격으로 차폐조림를 하여야 한다. - 토사유출의 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출 방지를 위한 침사지 등을 설치하여야 한다. 2. 관련법에 의한 산지전용 ■ 국토이용관리법 ○ 국토의 이용과 개발에 관한 가장 포괄적이고 근간이 되는 법률인 국토이용관리법에서는 우리 나라 국토를 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역 등 5개의 용도지역으로 구분하여 지정하고 있다. 이들 5개의 용도지역 중 도시지역은 도시계획법에 의해 계획. 관리되고 나머지 4개의 용도지역에 대해서는 국토이용관리법이 적용되고 있음. ○ 국토이용관리법 제15조제1항제3호에서는 보전임지에 대한 행위제한은 산림법의 규정을 적용하도록 하고 있음. ○ 국토이용관리법 제15조제1항제4호에서는 준보전임지가 포함되어 있는 준농림지역에서는 환경오염을 유발시킬 우려가 있거나 부지면적이 일정규모 이상인 공장, 건축물, 공작물, 기타 시설의 설치의 금지와 동법시행령 제14조제1항제3호에서는 면적이 3만제곱미터 이상인 절토 ? 성토 또는 정지 등 토지의 형상을 변경하는 행위를 금지하고 있음. ■ 도시계획법 ○ 도시계획법 제46조1항에서는 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경 등의 개발행위는 특별시장, 광역시장, 시장. 군수의 허가를 받도록 규정하고 있으며 동법 제49조제2항에서 개발행위 허가의 기준을 각 자치단체 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있으며 지자체별로 다음과 같은 임목도를 적용하여 허가여부를 결정하고 있음. ■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 ○ 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항~제4항에서 유형별로 가능행위를 열거하여 그 용도를 지정하고 있고, 제11조 제5항에서 별채면적 및 수량을 지정하였음 . ■ 자연공원법 ○ 제23조(행위허가) 및 시행령 제18조(신고사항), 시행령 제19조(신고생략사항)에서 식재수종 및 본수 등을 제한하는 규정이 있음. ■ 환경정책기본법 ○ 환경정책기본법 제11조제2항에서는 「관계 중앙행정기관의 장, 시 ? 도지사 및 시장 ? 군수 ? 자치구의 구청장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립 ? 확정하거나 개발사업을 승인 ? 인가 ? 허가 ? 면허 ? 결정 ? 지정 하고자 할 경우에는 당해 행정계획 및 개발사업의 확정 ? 승인 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 미리 협의하여야 한다」 라고 규정하고 있고 동법시행령 제3조제1항의 별표2의2에서는 산림법 적용지역에서 사전에 협의하여야 할 규모는 공익임지의 경우 사업계획 면적이 10,000제곱미터 이상인 것. 공익임지 외의 산림에서의 사업계획 면적이 50,000제곱미터이상인 것으로 면적제한을 하고 있음. ■ 환경 ? 교통 ? 재혜등에관한영향평가법 ○ 환경 ? 교통 ? 재해등에관한영향평가법 제4조제1항제12호에 산지의 개발이 영향평가를 실시하여야 하는 사업으로 규정하고 있고 동법시행령 제2조제 3항 별표1에 산림법에서 규정하고 있는 산림에서 영향평가를 실시하여야 하는 산지개발범위를 명시하고 있음. 제3장. 외국의 산지전용허가제도 1. 일본 ○ 일본의 모든 산림은 보안림제도, 임지개발허가제도 또는 이에 준하는 기준을 적용 받고 있으며 국유림과 민유림 각각에 대해 세부관리규정을 운영하고 있음. ■ 보안림제도 ○ 보안림은 수원함양, 재난방지, 생활환경개선 등 산림의 공익적 기능을 보전하기 위하여 지정되며 전국산림의 약 35%가 보안림으로 지정되어 있으며 보안림은 지정목적에 따라 수원함양림, 토사유출방지림, 산사태방지림, 토사이동방지림, 방풍림, 홍수방지림, 방파림, 가뭄방지림, 공중보건림, 풍치림 등 17개의 용도로 구분되어 있음. ○ 보안림의 지정, 해제 또는 타 용도로의 개발은 원칙적으로 제한되고 있으나 보안림의 지정 목적이 소멸되거나 공공의 이익을 위하여 필요한 때에는 보안림의 기능을 대체할 시설을 다른 곳에 설치하고, “보안림 해제로 시행하는 개발내용이 구체적인 계획에 의하여 확실히 시행할 것” 등을 조건으로 하여 보안림의 지정해제를 허용하고 있음. 이때 보안림을 해제하기. 위한 기준은 임지개발허가기준보다 엄격하게 규정되어 있음. ■ 임지개발허가제도 ○ 임지개발허가제는 보안림이외의 산림에 대한 개발행위를 제한하는 제도로서 지역산림계획에 포함된 민유림과 국유림 중 보안림이외지역을 민간임대 형식으로 개발하고자 하는 산림에서 개발면적이 1ha 이상, 폭 3m이상의 도로 등 일정규모 이상의 산지개발행위를 할 경우 도도부현지사의 허가를 받도록 하고 있음. 2. 독일 ○ 독일은 산림면적 비율이 국토면적의 30%에 불과하므로 이를 어떻게 지키고 가능한 확대시키는데 주안점을 두고 있으며 자연과 환경보호, 휴양 등 국민들의 공공적 요구가 높기 때문에 산림법에서 이를 강력히 제한하고 있음. ○ 지방자치제가 발달되어 있어 광역지방정부 주관으로 개발계획이 수립, 운영되고 있으며 주 단위별로 국토개발계획법에 근거를 두고 기본계획 (Programm)을 수립하고 있음. 산림분야는 전문분야로서 국토개발기본계획에는 반영되어 있으나 세부계획은 별도로 세워지고 있음. ○ 독일에서의 산지전용은 철저하게 토지이용에 대한 계획제도와 전문가들간의 협의에 의해 이루어지고 있음. 특히, 국토개발계획에 풍경계획과 산림계 획이 함께 반영되어 있으므로 무계획으로 인한 난 개발이 예방되도록 되어 있음. ○ 산림분야는 의사결정기준으로 산림경영관계 각종도면(경영도, 입지도, 산림 기능도 등)이 개발이 되어 산지전용시 평가자료로 활용되고 있음 ○ 국토보호와 국민보건휴양 등 삶의 질을 향상시키기 위하여 공공성이 높은 산림은 산림기능도로 작성. 공포되어 있으며 산림기능도는 1/50,000 도면과 책자로 되어 있는데 도면에는 기능별구분과 책자에는 세부적인 내용(위치, 면적, 지정 년도, 지정내용, 관계기관 등)이 표시되어 있음. 산림 각각의 기능을 다시 Ⅰ급, Ⅱ급으로 구분되어 있으며 Ⅰ급 기능을 갖춘 지역은 그 기능이 매우 높으므로 전용이 거의 불가능하고 Ⅱ급 기능이 주어진 곳은 그 기능은 높으나 타 목적의 공공성이 더 높을 경우에는 전용이 가능할 수 있음을 뜻함. 제4장. 산지전용실태 및 제도개선방안 2. 산지전용의 문제점 ■ 산지관리체계상의 문제점 ○ 현행 산림법상의 산지이용구분은 경사도 등 물리적인 기준에 의해 구분 조사한 보전임지와 준보전임지에 근간을 두고 있기 때문에 경사도가 낮고 지위지수가 높은 저산성구릉지는 대부분 준보전임지로 되어 있고 경사도가 높아 접근이 어렵고 암반이 자리잡고 있어 수목의 생장이 곤란한 지역은 보전임지로 되어 있음 ○ 시장 ? 군수가 허가해 줄 수 있는 1ha미만의 보전임지나 관계행정기관의장이 산림청장과 협의를 한 경우 등 전용허가를 받지 아니하고 보전임지를 전용할 수 있는 규정이 명시되어 있어 생산임지와 공익임지로 구분된 보전 임지에 대해서도 전용허가와 협의로 개발이 되고 있음. ■ 산지전용규모상의 문제점 ○ 산림법에 의해 허가되는 산지개발의 규모는 1ha미만의 보전임지, 3ha미만의 준보전임지이며 그 이상은 국토이용관리법, 환경정책기본법 등 관련법에 의해 제한을 받게 됨. ○ 난개발의 원인이 되고 무분별한 산지훼손의 원인이 되는 것은 산림법에 의해서만 제한을 받고 있는 1ha미만의 보전임지와 3ha미만의 준보전임지에서 대부분 발생하고 있음. ■ 산지전용허가기준상의 문제점 ○ 현행 산림법에서 규정하고 있는 산지전용허가기준은 경사도, 입목축적 및 입목구성, 소단의 설치 등은 현실과 거리가 있고 그 측정방법이나 산출방법이 모호하여 허가권자의 의지에 따라 좌우되어 허가기준 이라기보다는 허가권자의 재량권으로 이용되고 있음. (1) 경사도 ○ 평균경사도 45도에 대한 제한규정은 그 기준이 높아 경사가 급한 곳에서 개발하려고 해도 사면의 물매를 고려한다면 작게 나오는 부지면적 또는 과도한 절토나 성토로 인한 부지조성비용의 증가로 인하여 사실상 개발이 불가능하므로 제한기준으로서 실효성이 없음. ○ 경사도를 측정해야 하는 범위, 평균경사도의 측정 및 산출방법이 명확하게 제시되어 있지 않아 인 ? 허가업무를 담당하고 있는 공무원들이 임의로 측정하여 활용하고 있음. (2) 입목축적/입목구성 ○ 현행 산림법의 허가기준에는 당위성과 방법만 명시되어 있으며 조사의 주체를 규정한 내용이 없음. ○ 형질변경허가 또는 보전임지전용허가시 신청서에 입목축적조사서 등 관련 서류를 첨부하도록 명시되어 있지 않아 반드시 담당공무원이 현장에 나가 조사를 하여야 허가여부를 판단할 수 있음. ○ 산불 등 일시적인 재해나 임목벌채, 인위적인 임상조절로 인하여 입목축적의 변화나 입목구성의 변화가 발생할 경우 이를 공정하게 판단할 수 있는 기준이 미비함. (3) 산림형질변경방법 ○ 산림법에서는 형질변경허가 또는 산지전용허가를 받고 산지를 절토 또는 성토를 모두 완료한 후 복구설계서를 작성하여 제출하도록 되어있어 절토사면의 물매가“매우 급하여 복구가 불가능할 경우 또는 소단을 설치할 수 없을 경우가 발생되고 있음. ○ 일선 시 ? 군 허가담당자들은 위의 문제를 해결하고자 산림형질변경 또는 산지전용허가신청시 복구설계서를 제출하도록 요구하고 있으나 산림법에서 명시되지 않은 서류를 민원인에게 요구한 결과가 되어 불합리한 행정 처리로 감사시 지적되어 담당공무원이 불이익을 당하고 있는 실정 임. (4) 침사지의 설치 ○ 채광 및 채석지의 경우는 대부분 10년 전후 또는 10년이상 수십년에 걸쳐 장기간동안 허가지 전면적이 나지상태를 유지하는바, 강우시 유출계수 증가로 지표수가 일시에 불어나고 또한, 심각한 상태의 미세 토사석이 동반 유출되고 있으나 ○ 산림법 시행규칙 제98조의4 제2항[별표9의 2] 2의 라호에 「토사유출 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출 방지를 위한 침사지 등을 설치하여야 한다」 고 복구설계서 승인기준으로 정하고 있으나 산림법시행규칙 제98조의4 제1항에 「복구설계서의 승인을 얻고자 하는 자는 형질변경 기간만료 일까지 시장 ? 군수 또는 산림관리청장에게 이를 제출하여야 한다」 고 규정되어 사업이 완료되거나 이미 흘러내릴 토사는 모두 유출되어 침사지설치가 불필요한때 설치를 승인하도록 하는 모순이 있음 ○ 침사지가 일시적인 홍수조절지 역할을 병행할 수 있음을 고려하여 허가 후 형질변경과 동시 또는 일정기간내에 설치하여야 함에도 형질변경이 완료된 후 침사지계획을 제출토록 현행법의 규정이 불합리하게 되어 있음. ■ 협의과정에서의 문제점 ○ 대규모 산지전용에도 불구하고 산림분야의 전문가의 참여 없이 사업이 진행되고 있음. ○ 환경영향평가를 위한 조사 및 세부평가항목에도 동 ? 식물상으로 통합되어 있고 조사자나 평가자도 임업적인 지식이 풍부하거나 전문적인 자격증소지자도 아닌 자가 수행하고 있으며 평가의 대상도 입목축적이나 산림의 형태를 고려한 임업적인측면 보다는 생태나 환경에만 국한되어 있는 경향이 있음 ○ 환경영향평가서의 최종 검토를 위해서는 관련부서에 의견을 문의하도록 하고 있으나 형식적으로 답변하고 있으며 자연녹지도의 등급은 제대로 책정 되었는지 산림조사는 되었는지, 되었으면 자격요건을 갖춘 자가 한 것인지 등 협의를 하는 산림공무원이 얼마든지 보완하게 할 수 있음에도 불구하고 시행되지 않고 있는 실정 임. ■ 기타 발생되는 문제점 ○ 사유림의 경우, 현행법상 1ha미만의 보전임지전용 허가권자는 시장, 군수이며 부지면적 1O,OOO㎡ 미만의 농림어업용시설은 보전임지전용허가를 받아 개발할 수 있는 점을 이용하여 보전임지를 꿩 사육장으로 전용하고 준공검사를 받은 후 3년간 방치하였다가 타 용도로 전환하는 경우가 발생하고 있고 농업용 창고로 허가를 받아 사업시행 후 곧바로 근린생활시설로 용도변경신청을 하거나 목적물인 근린생활시설을 사전에 축조한 후 준공검사와 동시에 용도변경 신청하는 경우가 발생하고 있음. ○ 준보전임지에 택지조성시 구역 당 1ha미만으로 형질변경허가를 받아 여러 개 구역을 묶어 4ha 이상의 대규모 택지를 조성할 수 있으며 좀더 심한 경우 현행법 체제로는 보전임지에서도 같은 방법으로 대규모로 개발할 수 있는 문제점이 있음. 3. 제도개선방안 ■ 산지관리체계의 개선 ○ 보전임지와 준보전임지의 지정을 재조정 할 필요가 있으며 산지관리체계의 문제점을 개선하기 위하여 독일의 경우처럼 산지기능도의 도입도 고려해 보아야 함. ■ 현행법상의 허가기준의 보완 (1) 경사도 ○ 현행법에 규정되어 있는 평균경사도 45도에 대한 제한규정은 “전용허가지의 유효부지면적(수평면적)이 산지전용 면적의 50%를 넘도록 하며 이때 법면 물매는 복구설계서 승인기준에서 정하고 있는 기준을 따르도록 하여” 보완. ○ 경사도 측정방법을 명확하게 하기 위하여 다음 식에 의한 경사도 측정 및 산출방법을 규칙에 명시하도록 함. ※ 경사도 = tan¹[(최고표고-최저표고)/수평거리] (2) 평균입목축적 ○ 현행의 평균입목축적의 150퍼센트 이상 제한규정을 준용하고 산불, 육림작업, 임목의 벌채 등 일시적인 사정으로 인하여 입목축적의 변동이 발생할 경우에는 예외규정을 두어 보완. ○ 입목축적의 산출 및 현지조사자를 산림법에서 규정하고 있는 자격자로 정하고 입목축적산출조서를 법정서류로 정하여 산지전용허가신청시 신청서에 첨부되어 제출되도록 함. ○ 자격자를 체계적으로 관리하고 지도 ? 감독할 수 있는 기관의 지정 및 육성 ○ 입목축적산출방법과 산림조사방법을 명확하게 정하여 규칙에 명시. (3) 산림형질변경방법 ○ 복구설계서를 현행의 사후승인보다는 사전에 작성 제출토록 하고 사업 중 또는 완료 후 복구계획이 변경될 경우 변경승인을 받도록 함. ※ 복구설계서 제출시기에 대하여 산지관리법(안) 제40조 제1항에 「대통령령이 정하는 기간이내에 산림청장에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서를 제출하여 승인을 얻어야 한다」 로 규정되어 있으므로 산지복구설계서 제출시기를 「허가신청과 동시」 로 정함에 큰 무리가 없을 것으로 판단 됨. ○ 복구설계서의 작성은 산림에 대한 전반적인 지식을 가지고 있고 산림법에서 규정하고 있는 자격증소지자가 할 수 있도록 함. ○ 일정규모 이상의 산지개발에 대하여는 산지전용 후 복구에 지장이 없도록 복구설계서 대로 공사를 하는지 여부를 감독하기 위하여 건설분야의 경우처럼 감리제도를 도입. ○ 감리제도의 도입을 위해서 전문인력을 관리, 감독할 수 있는 기관 또는 단체의 지정이 필요하며 원활한 업무추진을 위하여 그 위임사항을 타 분야(건설)의 경우처럼 관계법령에 명시. (4) 소단의 설치 ○ 암질 또는 토질에 따른 경사도 기준을 정하여 암벽형성 후에도 붕괴 등의 재해를 방지할 수 있는 사면안정에 관한 대책의 강구. ○ 복구 종료 후 복구지의 사면안정과 재해방지를 위하여 절토 및 성토 경사면의 경사도 기준을 정하여야 함. ○ 절 ? 성토 사면에 구조물이 설치될 경우 이의 구조안정에 대한 검토를 할 수 있는 규정을 두어 토압에 대하여 안전한 구조물이 시공되도록 관계규정의 보완. (5) 침사지 설치 ○ 형질변경허가 신청시 침사지 등에 관한 최소한의 복구계획을 제출하여 사전에 침사지를 설치 후 작업에 임하도록 하는 절차상의 개선이 필요하므로 사전에 복구계획서를 제출 받을 필요가 있음. ○ 산지전용 후 타용도로 변경되는(각종부지 조성)경우는 형질변경 작업기간 중에만 존치한 후 완료와 동시에 폐지하는 것이 타당하나 임야로 환원되는 경우 노출된 산지의 피복(지반안정)에 상당기간이 소요되어 그 기간동안 침사지를 계속 운용하다가 피복 후 폐지하는 방안이 강구되어야 함. ■ 현행법상 기타 규정의 개선 ○ 인접해서 여러건으로 나누어 산지전용신청이 들어올 경우, 유역별로 구분하여 같은 유역에서 산지전용시 동일 건으로 취급하도록 함. ○ 3ha이상의 산지전용에 대하여는 보전임지, 준보전임지를 불문하고 사전에 산지관리위원회의 심의를 거치도록 함. ○ 보전임지의 용도변경 제한기간을 농지의 경우처럼 5년으로 강화. ○ 보전임지에서 용도변경 제한기간 내에는 보전임지에서 설치 가능한 시설물로 규정된 시설만 설치가능 하도록 제한. ○ 대규모 산지개발시 산림분야의 전문가가 참여하도록 관련부처와 협의. ○ 사전환경성검토 또는 환경영향평가서의 평가대상 항목 중 동 ? 식물상을 산림식물상과 동물상으로 명칭을 바꾸고 산림식물상과 동물상은 서로 분리되도록 관계부처와 협의. ○ 현행 사전환경성검토나 환경영향평가시 적용하는 자연녹지도는 산림법에서 규정하고 있는 입목축적으로 유도. ○ 산림식물상의 조사와 평가는 산림법에서 규정하고 있는 자격증소지자 또는 해당분야의 국가기술자격증 소지자가 하도록 함. ■ 새롭게 도입되어야 할 허가기준 ○ 대단지 택지개발 또는 산업단지 조성, 도로개설 등으로 인하여 산지에 있는 임도, 등산로 또는 소로 등 산림을 관리하는데 필요한 접근로가 옹벽, 절개사면, 성토사면 등으로 절단되어 산림의 경영관리 특히, 산불진화 등에 지장을 초래하는 사례가 많이 발생함으로 이를 예방하기 위하여 산지전용으로 인하여 접근로가 절단되지 아니하도록 하여야 함. ○ 기존의 산림경영목적으로 지정 ? 고시되어 활용중인 임지의 효용저해를 방지하고 현재 진행중인 예정지에 대하여도 그 성과를 확보하고자 휴양림, 수목원 등 산림관계법에 의해 지정 ? 고시되거나 그 지정절차가 진행중인 산지의 경우에는 전용하지 못하도록 함. ○ 임업진흥권역은 불가피한 경우를 제외하고는 산림경영목적 외의 전용을 제한하도록 함. ○ 높아지고 있는 국민들의 환경보호에 대한 관심과 각종 환경보호단체의 산지전용에 따른 비판을 사전에 차단하고 환경보호정책의 일관성을 유지하기 위하여 관련법규에서 규정한 특정야생동물 서식지와 특정 야생식물 군락지를 전용대상에서 제외하도록 함. ○ 산지전용으로 인하여 발생된 산사태 등의 문제를 사전 차단하기 위하여 개벌하고 인공조림 한 지역, 사방 지정지, 산사태위험 판단기준상의 1, 2급지 및 과거에 산사태가 발생한 지역 등 토사가 안정되지 아니한 지역에서의 산지전용을 제한하고 이러한 지역에서는 관계전문가가 진단하고 제시한 방제시설을 할 경우에만 예외로 하여 재해발생을 사전에 차단하도록 함. ○ 산지전용으로 공사기간 중 또는 사업완료 후 산지복구과정에서 일시적인 유출계수의 증가로 최대첨두유량 증가 및 토사유출 등을 방지하도록 하여 재해발생을 사전에 차단하도록 함. ○ 과도한 지하수 개발, 과도한 지표수 개발(저수지, 댐) 또는 일정규모 이상의 양어 ? 양식장 등으로 인하여 일부지역의 지하수 고갈문제와 각종생활용수, 농업용수 등이 감소함에 따라 저수시설, 상수도 또는 도수로 등 대체시설을 설치하여 산지전용으로 하류지역에 거주하는 주민들에게 피해가 없도록 함. ○ 산지전용 목적사업으로 인한 침출수, 하수 등에 의한 수질오염을 방지하기 위하여 종전의 수질 이상을 유지할 수 있는 수질환경보전법상의 배출시설 등 방제시설을 규정하여 설치하게 함으로써 산지전용으로 인한 하류지역 주민들이 이용하는 수질에 영향을 줄 우려가 없도록 함. ○ 산림법에 의해 지정 고시된 보안림, 채종림, 시험림, 산림유전자보호림과 보호수, 수형목, 노거수 등이 자라고 있는 산지는 전용을 제한하도록 함. ○ 역사적, 문화적, 향토적 가치가 있는 산림으로 지방자치단체의 필요에 의하여 꼭 보전되어야 할 산지에 대하여는 지방자치단체장이 산지전용금지 지역으로 지정할 수 있도록 하여 지방자치체제에 따른 환경보호 등의 재량을 지방자치단체장에게 부여하도록 함. ○ 산지관리법에서 상한면적 규제가 없는 사항에 대하여는 도시계획법, 건축법 등에서 규정한 건폐율, 용적율 등을 충족하는 최소한의 면적으로 산지전용을 제한하여 산지를 보호하고 난 개발을 방지하도록 함. ○ 잔존녹지 및 조성녹지를 포함한 면적이 규모별, 사업별 기준 등에서 규정한 녹지율에 부합되도록 함. ○ 산지내부에 깊숙이 들어가 전용하는 방법을 막기 위하여 진입도로는 전용 면적의 50% 미만이 되도록 제한함. ○ 경사도에 의한 제한사항을 보완하고 급경사지에서의 산지전용을 방지하기 위하여 전용허가지의 유효부지면적(수평면적)이 산지전용 면적의 50%를 넘도록 하며 이때 법면 물매는 복구설계서 승인기준에서 정하고 있는 기준을 따르도록 함. ○ 산지전용목적사업지까지의 진입도로가 임도시설기준(도로법기준)으로 하여 개설이 불가능 할 경우 주된 목적사업의 전용자체를 규제하여 무분별한 전용을 방지하도록 함. ○ 복구에 지장을 줄 우려가 발생되지 않도록 사전에 최소한의 절 ? 성토에 관한 부지조성 계획을 파악할 수 있는 배치도와 공사계획 평면도와 단면도를 제출 받아 복구설계서승인기준에 합당한지를 심사할 수 있도록 함. ■ 사업별 적용해야 할 기준 (1) 스키장 ○ 증가하고 있는 체육 및 휴양시설에 대한 국민들의 요구충족과 특성상 일정한 경사를 요구하는 시설로 경사가 급한 곳에는 대부분 입목축적이 양호하고 활엽수의 점유율이 높기 때문에 경사도 45도, 입목축적이 양호한 산지, 활엽수 점유면적이 75% 이상인 산지에 대한 제한규정은 적용하지 아니함. ○ 과도한 산지개발을 차단하기 위하여 토공량을 ha당 1,OOOm'으로 제한함. ○ 활강코스간 수림대폭은 활강코스의 80% 이상으로 제한 함. ○ 과도한 절 ? 성토를 막기 위하여 수목존치율은 수림대폭의50% 이상으로 제한함. (2) 골프장 ○ 체육 및 휴양시설에 대한 국민들의 요구를 충족시키되 대면적 개발에 따른 피해를 줄이기 위해 우량한 산림의 편입이 최소화 되도록 우량한 산지의 편입비율을 전체 사업면적의 20%이하로 제한함. ○ 과도한 절 ? 성토를 막기 위하여 절토 높이를 15m이하로 제한 함. ○ 최대한의 자연상태를 유지하게 하고 환경친화적인 체육시설의 설치를 유도하기 위하여 골프장 홀간 수림대 폭은 코스평균폭의 50% 이상으로 제한 함. (3) 대규모 주택단지, 산업단지, 관광단지 ○ 도시지역에 인접한 지역이 많으므로 토지수요를 충족시키기 위하여 우량한 산지의 편입비율을 전체 사업면적의 30%이하로 제한 함. ○ 쾌적한 공간의 제공을 위하여 존치 및 조성산림율은 형질변경면적의 30% 이상으로 제한하도록 함. (4) 묘지, 화장장, 납골시설 ○ 산정부의 식생은 산림 미기상에 매우 민감한 부분으로 개발에 의한 임상변화를 최소화하고 스카이라인을 보호하기 위하여 8부능선 이상의 산정부에 설치를 제한함. ○ 공원묘지는 억제되고 납골묘지는 권고하고 있는 추세이며 납골묘지는 소면적전용으로 조성이 가능하므로 사유림에서 공급을 원칙으로 하고 국 ? 공유림의 전용은 금지 하도록 함. ○ 묘지, 화장장의 녹지율을 편입산림면적의 20% 이상으로 제한하고 납골시설은 50%이상으로 제한하여 납골시설을 쾌적한 공원화로 유도 함. (5) 철도, 도로 ○ 능선절취고가 높은 도로(철도)절단면은 야생동물의 이동통로 및 사람의 접근로를 차단하므로 생태계 보호와 산지 접근주민의 추락 위험 등 재해방지를 위하여 능선방향 단면의 절취고가 동일로폭 표준터널 단면 유효높이의 3배 이상일 경우는 터널공법을 적용하도록 유도함. ○ 반의 암질이 연약하여 터널 굴착시 붕괴우려가 있는 경우 굴착후 터널형 구조물을 설치하고 복토하는 방법으로 터널의 효용을 살릴 수 있도록 복토식터널공법을 적용하도록 함. ○ 산지는 대부분 경사가 급하므로 많은 토사가 발생하고 이의 적절한 처리가 되지 않을 경우 주변 산지의 추가훼손 내지 오손과 이로 인한 하류 토사의 유출 등 재해우려가 있어 이에 대한 방지책이 마련되도록 함. (6) 광물의 채굴 ○ 광업권 등록기준의 광체의 규모 및 품위가 경제적 개발가치 기준에 미달하는 경우가 다수이므로 산지전용시 보다 합리적 기준이 필요 함. ○ 갱도 채굴, 시 ? 도지사로부터 광업법에 의한 탐광실적을 인정받을 경우와 공인전문기관의 조사결과 채굴가능 매장량이 당 광물 손익분기점 생산량의 1.3배 이상 생산량으로 5년 이상 가행 할 수 있는 광산의 경우 부존자원의 활용측면에서 경제성이 있으므로 제한조건을 완화함. (7) 공용, 공공용사업 ○ 산지전용제한지역내에서 허용된 공용, 공공용 사업에 대하여 허가기준과 부합되게 함. ○ 보전산지 안에서 허용된 산지전용행위 중 산림경영과 공익, 공공성이 큰 사업은 허가기준과 부합되게 함. ○ 보전산지 안에서 허용된 산지전용행위 중 공익, 공공성이 상대적으로 적은 사업에 대하여 일부 허가기준을 완화함. ○ 석유, 전기, 통신 등 시설에 대하여 불가피할 경우 허가기준을 완화함. ○ 1차산업에 대하여는 허가기준을 완화함. ■ 채석허가기준 ○ 채석도 형질변경을 동반하는 사업이므로 산지전용허가공통기준을 적용함. ○ 불합리한 주민의 과도한 요구 (동의시)를 줄이고 영향권내 주민의 의견 우선 존중하기 위하여 종전 행정구역단위 주민동의규정의 불합리한 점을 개선하고 직접 영향권에 노출된 주민의견을 우선적으로 수렴함으로 민원의 합리적 해결을 유도하며 환경관계법의 관련 배출시설의 설치시 주민동의를 배제할 수 있도록 함. ○ 채석으로 인해 발생하는 하류지역에 대한 재해방지를 위하여 사업계획 면적에 합당한 규모의 침사지, 홍수조절지, 폐석유실 방지시설 등을 안전도에 지장이 없는 규격으로 설치하도록 함. ■ 복구설계서 승인기준 ○ 현행규정에는 절 ? 성토 경사도에 관한 기준이 없어 문제점이 발생하고 있으므로 수직높이 1.5m이상의 절토 또는 성토를 하게되는 경우 지반 및 토질여건에 적합한 경사도가 유지될 수 있도록 함. ○ 절토사면의 수직 높이가 10m이상인 경우 매10m내외마다 사면장의 5분의 1이상의 수평단을 설치하여야 하고, 수평단을 설치하는 경우는 토공장비의 출입에 지장이 없도록 3m이상의 폭을 유지하도록 함. ○ 성토사면의 수직높이가 3m이상인 경우 일정간격마다 사면장의 5분의1이상의 수평단을 설치하도록 함. ○ 절토면과 성토면에 구조물을 설치하는 경우 토압에 대하여 안전한 구조로 하도록 구조안전 검토제도를 도입하도록 함. ○ 채광 채석지는 목적사업완료 후 전용대상지의 전면적을 복구하여 녹화 기반조성 및 사면안정을 기해야 하므로 절 ? 성토사면에 설치할 수평단의 폭을 사면장의 5분의 1.5이상으로 하여 지목변경 대상사업의 수평단 5분의1 규정보다 다소 강화하여야 함. ○ 산림복구기술의 발전과 부실에 대한 책임소재를 명백히 하고 복구설계 기술의 향상을 위한 법정기술자의 권리와 책임을 부여하기 위하여 복구설계서는 산림토목기술자가 작성하는 것을 원칙으로 함. ○ 합리적이고 안전한 복구를 위하여 유관분야 관계 기술자와의 협력체계가 이루어질 수 있도록 산림토목기술자는 토압이나 구조물 안전유지에 관하여 필요한 사항을 국가기술자격법상 해당분야 기술계 자격취득자의 협력을 받을 수 있도록 함. ■ 기타 건의사항 ○ 산지복구 및 산림시업에 대한 감리제도 도입이 필요하며 효율적이고 체계적인 운영을 위하여 지도 ? 감독의 주체가 필요하다. ○ 산지관리위원회에 산림관련전문가(산림기술사)가 반드시 포함되어야 한다. ○ 산지복구전문기관에 기술사법에 의하여 과학기술부에 등록한 산림기술사사무소가 포함되어야 한다. ○ 입목축적조사는 산림법상 규정되어 있는 자가 조사 작성토록 하여야한다. ○ 산림축적조사자인 영림기술자와 산림복구설계서 작성자인 산림토목기술자의 직무수행에 따른 지도 ? 감독 주체가 필요하다. ○ 산지관리법(안) 제14조제2항의 「 ---검토하는데 필요한 서류---」에 입목축적조사서 및 복구설계서를 명문화하여야 한다. ○ 환경영향평가서작성시 대상지에 산림이 다수 포함될 경우는 「산림식물상」 에 대하여 별개의 항목으로 하여 산림전문가의 의견이 반영될 수 있도록 관련부처 협의 및 법규개정 요구된다. ○ 산림기술경력자격자의 지위부여와 관리에 관한 법적 뒷받침이 필요하다. ○ 현행 산림법상 산림기술자의 진입이 일부 제한되어 있으므로 이에 대한 해제가 필요하다. ○ 현재 발생된 토석채취장의 수직 절벽면 등에 대한 별도의 「복구계획수립을 위한 연구」가 시행되어야 할 것이다.
 

제1장. 서론 
■ 연구배경 
최근의 문제로 대두되고 있는 국토의 난 개발을 억제하는데 현행제도로는 한계가 있고 사전에 전용여부를 판단하기 위한 장치가 미흡하여 산림형질변경 도중 사업자 도산이나 분쟁으로 인하여 개발지가 장기간 방치되어 주변경관을 해치고 재해의 위험이 발생되고 있음. 또한, 일선 행정기관에서 적용하고 있는 인 ? 허가기준이 모호하여 행정소송이 빈번하게 발생하는 등 많은 문제점이 대두되어 국무총리실산하 규제개혁위원회에서는 산지의 무분별한 개발에 의한 국토의 난 개발을 방지하고 산지전용 인 ? 허가체계를 개선하도록 의결함에 따라 산지관리법이 제정되게되었음 
■ 연구목적 
현행제도에서 문제화되고 있는 허가기준을 개선 또는 보완하여 허가의 투명성을 높이고 일반국민이 알기 쉽고 이해하기 쉬운 인 ? 허가기준을 마련하여 산지환경에 미치는 영향을 최소화시킬 수 있는 산지개발의 유도와 개발로 인한 토사유출 또는 산사태 등의 재해를 미연에 방지하여 개발과 보전이 조화되는 산지관리가 이루어 질 수 있도록 허가기준을 마련하여 하위법령 제정시 활용할 수 있도록 하기 위함. 
■ 연구범위 
공통적으로 적용할 산지전용허가기준과 대상사업별로 구체적인 산지전용허가의 세부기준을 마련하고 채석허가기준, 토사채취 허가기준, 복구설계서 승인 기준 및 일선 행정기관에서 인 ? 허가업무를 담당하고 있는 행정실무자가 인 ? 허가과정에서 활용할 지침제시를 연구범위로 설정하였음.
■ 연구방법 
○ 조사대상지 선정 
골프장, 스키장, 주택단지, 산업단지, 집단묘지 등 대규모 개발사업지역, 농림어업용시설, 농업인주택, 전원별장지 등 소규모 개발사업지, 채광. 채석, 토사채취지역을 중심으로 조사. 
○ 현행법의 검토 
산림법과 그 하위법령, 국토이용관리법, 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법, 도시계획법, 자연공원법, 환경정책기본법, 환경 ? 교통 ? 재해 등에 관한 영향평가법, 건축법, 관광진흥법, 체육시설설치 이용에 관한 법률, 주택건설촉진법, 공업배치 및 공장설립에 관한 법률, 산업입지 및 개발에 관한 법률 등 검토. 
○ 현장조사지역 
○ 선진외국의 사례 검토 
일본과 독일의 산지전용 관련사례 검토. 
○ 제도개선방안 제시 
법제화방안으로 산지전용허가기준과 심사기준 제시. 기타 건의사항 제시함. 
제2장. 산지전용허가제도의 현황
1. 산림법규정에 의한 산지전용 
○ 산림법에서 규정하고 있는 산지전용 인 ? 허가 관련사항은 보전임지전용허가 및 협의, 산림형질변경허가, 채석 및 토사채취허가와 복구설계서 승인 등이 있음. 
■ 보전임지 전용허가 
○ 보전임지를 전용하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 함: [산림법 제18조 제1항] 
○ 전용허가권 자 [산림법 제5조 제2항, 산림법시행령 제4조 제1항] 
- 1ha 미만 : 시장, 군수, 국유림관리소장 
- 1ha이상~20ha미만 : 특별시장, 광역시장, 도지사, 지방산림관리청장 
- 20ha이상 : 산림청장 
■ 보전임지 전용협의 
○ 관계행정기관의 장이 보전임지를 다른 법률의 규정에 의하여 보전임지 외의 용도로 이용하기 위한 지역. 지구. 구역 등으로 지정 또는 결정하거나 허가. 인가 등의 처분을 하고자 할 때에는 미리 산림청장과 협의하여야 함 [산림법 제18조 제3항] 
○ 전용협의 범위 
- 다른 법률에 의하여 보전임지를 특정 목적으로 이용 또는 개발하기 위하여 관계행정기관의 장과 협의하도록 규정하고 있는 경우 
- 다른 법률에 의하여 보전임지를 특정목적으로 보전하기 위한 지역. 지구 및 구역 등으로 지정 또는 결정하고자 하는 경우. [산림법시행령 제24조제 5항제1호] 
○ 전용협의권자 [보전임지관리 및 대체조림비의 부과에 관한 규정 제4조] 
- 다른 법률에서 “중앙행정기관의 장” 또는 “관계부처의 장”과 협의하도록 규정된 경우에는 산림청장. 
- 다른 법률에서 “관계행정기관의 장”, “소관행정기관의 장”, “관계기관의 장” 또는 “당해 허가관청” 등과 협의하도록 규정된 경우에는 산림청장 또는 그 권한을 위임받은 자. 
○ 전용대상이 되어서는 안 될 보전임지 (단, 국방. 군사시설의 경우는 예외) [산림법시행령 제24조 제5항 제2호]
- 보안림, 채종림, 시험림, 산림유전자보호림, 천연기념물로 지정된 산림.
- 산림의 형질변경이 금지 또는 제한되고 있는 산림. 
- 보호수, 수형목 및 희귀 동.식물 서식지 등은 원형대로 보전하여야 함. 
○ 전용허가의 심사기준 [보전임지관리 및 대체조림비의 부과에 관한 규정 제12조] 
- 전용금지산림에 해당되는지의 여부(산림법시행령 제24조제5항제2호 가목) 
- 원형보전하여야 할 “보호수, 수형목 및 희귀동 ? 식물 서식지”가 편입되는지의 여부(산림법시행령 제24조제5항제2호 다목)
- 보전임지전용협의기준에 부합되는지의 여부 
- 산림형질변경허가의 제한지역에 해당되는지의 여부(산림법시행령 제91조의4제1항) 
- 전용을 하고자 하는 면적이 목적사업의 실현에 필요한 최소한의 면적 인지의 여부(산림법시행규칙 제19조의2제4항제1호) 
- 전용의 대상이 되는 보전임지에 조림성공지 또는 형질이 우량한 산림이. 많이 포함되어 있는지의 여부 (산림법시행규칙 제19조의2제4항 제2호) 
- 조림성공지 또는 형질이 우량한 산림의 조사결과 이에 해당하는 표준지의 수가 보전임지전용협의기준에 의한 편입비율에 적합한지의 여부 
- 산림의 형질변경기준에 적합한지 여부(산림법시행규칙 제90조의2)
- 사방지, 임도, 5년이내 조림지 등 산림관계법령상 제한산림이 편입되는지 여부 
※ 사방지는 산림환경연구소장의 의견서 첨부 
■ 산림형질변경허가
○ 산림의 형질변경을 하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장의 허가를 받아야 함. [산림법 제90조 제1항]
○ 형질변경 허가권 자 
- 공유림, 사유림 : 시장 ? 군수 
- 국유림 : 지방산림관리청장 
○ 산림의 형질변경 제한지역 [산림법시행령 제91조의4 제1항]
- 산림법 또는 다른 법령의 규정에 의하여 산림의 형질변경이 제한되는 지역. 
- 명승지 ? 유적지 ? 휴양지 ? 유원지 등 자연경관 보존을 위하여 시 ? 도지사 또는 지방산림관리청장이 고시한 지역. 
- 분묘의 중심점으로부터 5미터이내의 지역. 
- 산사태위험지역 등 재해발생이 우려되는 지역. 
○ 산림의 형질변경 허가기준 
- 산림의 형질변경을 하고자 하는 지역의 평균경사도가 45도 이하일 것. 
- 산림형질변경지의 헥타아르당 평균입목축적이 관할 시.군 또는 자치구의 헥타르당 평균입목축적의 150퍼센트 이하일 것. 
- 산림형질변경지안에 평균나이가 50년 이상인 활엽수림의 점유면적이 75퍼센트 이하일 것.
- 광업법에 의한 채광을 위한 산림형질변경의 경우에는 산림형질변경지의 면적이 30,000제곱미터 이상일 것. 다만, 산업자원장관의 요청이 있고 그 요청이 타당하다고 인정되는 경우에는 그러하지 아니하다. 
- 형질변경을 완료한 후 형성되는 절개면의 높이가 10미터 이상인 경우에는 그 절개변의 매 10미터 내외마다 소단을 설치할 수 있는 방법으로 형질변경 할 것. 
○ 산림의 형질변경 허가의 심사기준 [산림법시행규clr 제88조 제2항
- 산림형질변경 제한지역 해당하는지의 여부 
- 산림형질변경기준에 적합한지 여부 
- 연차별 형질변경 임지실측도와 현지상황의 부합여부. 
■ 채석허가 
○ 산림안에서 토석 중 건축용 ? 석공예용 ? 쇄골재용 또는 토목용으로 사용할 가치가 있는 암석을 굴취 ? 채취하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 시장 ? 군수의 채석허가를 받아야 함. [산림법 제90조의2 제1항] 
○ 채석허가권자 : 시장, 군수 
○ 채석허가 기준 
- 채석을 하고자 하는 지역의 평균경사도가 45도 이하일 것. 
- 채석지역의 헥타아르당 평균입목축적이 관할 시 ? 군 또는 자치구의 헥타아르당 평균 입목축적의 150퍼센트 이하일 것 
- 채석지역안에 평균나이가 50년 이상인 활엽수림의 점유면적이 75퍼센트 이하일 것 
- 채석지역의 면적이 30,000제곱미터 이상일 것. 
- 채석을 완료한 후 형성되는 절개면의 높이가 10미터 이상인 경우에는 그 절개면의 매 10미터 내외마다 소단을 설치할 수 있는 방법으로 채석을 할 것.
○ 채석허가의 심사 기준 [산림법시행규칙 제95조 제2항]
- 신청지가 채석허가 제한지역에 해당하는지 여부. 
- 전문조사기관의 평가결과 채석의 타당성이 있는지 경우 
- 현지조사 및 주민의견을 수렴결과 허가함이 타당한지 등의 여부. 
- 채석허가기준에 적합한지 여부. 
■ 복구설계서 승인 
○ 산림의 복구비용을 예치한 자와 형질변경면적이 660제곱미터이상인 경우에 해당하는 자는 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장이 정하는 기간 내에 형질변경 된 산림을 복구하여야 함. 
○ 형질변경 된 산림을 복구하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 복구설계서를 작성하여 시장 ? 군수 또는 지방산림관리청장의 승인을 얻어야 함. [산림법 제91조 제4항] 
○ 복구설계서 승인기준 [산림법시행령 제98조의4 제2항관련 별표 9의2]
? 공통사항 
- 절개면의 수직 높이가 10미터 이상인 경우에는 매 10미터 내외마다 폭 3미터 이상의 소단을 설치하여야 한다. 
- 소단에는 평균 두께 60센티미터 이상 흙을 덮고, 수목 및 덩굴류 등을 식재하여 절개사면이 피복 되도록 하여야 한다. 
- 복구대상지역안에 있는 건축물 ? 공작물은 철거 또는 이전하여야 한다. 
- 형질변경 목적이 되는 부지가 아닌 절개사면은 사방공법으로 복구하여야 한다. 
- 경관조성이 필요한 지역의 절개사면에 대하여는 차폐공법 또는 특수공법 등으로 차폐하거나 피복 하여야 한다. 
- 복구설계서에 따라 복구공사를 할 수 있도록 적정한 공사비가 복구설계서에 계상 되어야 한다.
? 채광 ? 채석지의 경우
- 채석 ? 채광 기준면의 지하로 채석 ? 채광한 경우에는 주변의 자연배수 수준의 기준면까지 흙을 덮고 안전조치를 하여야 한다. 
- 폐석처리장은 사방공법으로 복구하되 60센티미터 이상으로 흙을 덮어야 한다. 
- 도로 ? 철도에서 가시 되는 2킬로미터 이내의 지역에 대하여는 경관유지를 위하여 높이 1미터 이상의 나무를 2미터이내의 간격으로 차폐조림를 하여야 한다. 
- 토사유출의 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출 방지를 위한 침사지 등을 설치하여야 한다. 
2. 관련법에 의한 산지전용
■ 국토이용관리법 
○ 국토의 이용과 개발에 관한 가장 포괄적이고 근간이 되는 법률인 국토이용관리법에서는 우리 나라 국토를 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보전지역 등 5개의 용도지역으로 구분하여 지정하고 있다. 이들 5개의 용도지역 중 도시지역은 도시계획법에 의해 계획. 관리되고 나머지 4개의 용도지역에 대해서는 국토이용관리법이 적용되고 있음. 
○ 국토이용관리법 제15조제1항제3호에서는 보전임지에 대한 행위제한은 산림법의 규정을 적용하도록 하고 있음. 
○ 국토이용관리법 제15조제1항제4호에서는 준보전임지가 포함되어 있는 준농림지역에서는 환경오염을 유발시킬 우려가 있거나 부지면적이 일정규모 이상인 공장, 건축물, 공작물, 기타 시설의 설치의 금지와 동법시행령 제14조제1항제3호에서는 면적이 3만제곱미터 이상인 절토 ? 성토 또는 정지 등 토지의 형상을 변경하는 행위를 금지하고 있음.
■ 도시계획법 
○ 도시계획법 제46조1항에서는 도시계획구역 안에서 토지의 형질변경 등의 개발행위는 특별시장, 광역시장, 시장. 군수의 허가를 받도록 규정하고 있으며 동법 제49조제2항에서 개발행위 허가의 기준을 각 자치단체 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있으며 지자체별로 다음과 같은 임목도를 적용하여 허가여부를 결정하고 있음. 
■ 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법 
○ 제11조(개발제한구역에서의 행위제한) 제1항~제4항에서 유형별로 가능행위를 열거하여 그 용도를 지정하고 있고, 제11조 제5항에서 별채면적 및 수량을 지정하였음 . 
■ 자연공원법 
○ 제23조(행위허가) 및 시행령 제18조(신고사항), 시행령 제19조(신고생략사항)에서 식재수종 및 본수 등을 제한하는 규정이 있음. 
■ 환경정책기본법 
○ 환경정책기본법 제11조제2항에서는 「관계 중앙행정기관의 장, 시 ? 도지사 및 시장 ? 군수 ? 자치구의 구청장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획을 수립 ? 확정하거나 개발사업을 승인 ? 인가 ? 허가 ? 면허 ? 결정 ? 지정 하고자 할 경우에는 당해 행정계획 및 개발사업의 확정 ? 승인 전에 환경부장관 또는 지방환경관서의 장과 미리 협의하여야 한다」 라고 규정하고 있고 동법시행령 제3조제1항의 별표2의2에서는 산림법 적용지역에서 사전에 협의하여야 할 규모는 공익임지의 경우 사업계획 면적이 10,000제곱미터 이상인 것. 공익임지 외의 산림에서의 사업계획 면적이 50,000제곱미터이상인 것으로 면적제한을 하고 있음.
■ 환경 ? 교통 ? 재혜등에관한영향평가법
○ 환경 ? 교통 ? 재해등에관한영향평가법 제4조제1항제12호에 산지의 개발이 영향평가를 실시하여야 하는 사업으로 규정하고 있고 동법시행령 제2조제 3항 별표1에 산림법에서 규정하고 있는 산림에서 영향평가를 실시하여야 하는 산지개발범위를 명시하고 있음. 
제3장. 외국의 산지전용허가제도
1. 일본 
○ 일본의 모든 산림은 보안림제도, 임지개발허가제도 또는 이에 준하는 기준을 적용 받고 있으며 국유림과 민유림 각각에 대해 세부관리규정을 운영하고 있음. 
■ 보안림제도 
○ 보안림은 수원함양, 재난방지, 생활환경개선 등 산림의 공익적 기능을 보전하기 위하여 지정되며 전국산림의 약 35%가 보안림으로 지정되어 있으며 보안림은 지정목적에 따라 수원함양림, 토사유출방지림, 산사태방지림, 토사이동방지림, 방풍림, 홍수방지림, 방파림, 가뭄방지림, 공중보건림, 풍치림 등 17개의 용도로 구분되어 있음. 
○ 보안림의 지정, 해제 또는 타 용도로의 개발은 원칙적으로 제한되고 있으나 보안림의 지정 목적이 소멸되거나 공공의 이익을 위하여 필요한 때에는 보안림의 기능을 대체할 시설을 다른 곳에 설치하고, “보안림 해제로 시행하는 개발내용이 구체적인 계획에 의하여 확실히 시행할 것” 등을 조건으로 하여 보안림의 지정해제를 허용하고 있음. 이때 보안림을 해제하기. 위한 기준은 임지개발허가기준보다 엄격하게 규정되어 있음. 
■ 임지개발허가제도 
○ 임지개발허가제는 보안림이외의 산림에 대한 개발행위를 제한하는 제도로서 지역산림계획에 포함된 민유림과 국유림 중 보안림이외지역을 민간임대 형식으로 개발하고자 하는 산림에서 개발면적이 1ha 이상, 폭 3m이상의 도로 등 일정규모 이상의 산지개발행위를 할 경우 도도부현지사의 허가를 받도록 하고 있음. 
2. 독일
○ 독일은 산림면적 비율이 국토면적의 30%에 불과하므로 이를 어떻게 지키고 가능한 확대시키는데 주안점을 두고 있으며 자연과 환경보호, 휴양 등 국민들의 공공적 요구가 높기 때문에 산림법에서 이를 강력히 제한하고 있음.
○ 지방자치제가 발달되어 있어 광역지방정부 주관으로 개발계획이 수립, 운영되고 있으며 주 단위별로 국토개발계획법에 근거를 두고 기본계획 (Programm)을 수립하고 있음. 산림분야는 전문분야로서 국토개발기본계획에는 반영되어 있으나 세부계획은 별도로 세워지고 있음. 
○ 독일에서의 산지전용은 철저하게 토지이용에 대한 계획제도와 전문가들간의 협의에 의해 이루어지고 있음. 특히, 국토개발계획에 풍경계획과 산림계 획이 함께 반영되어 있으므로 무계획으로 인한 난 개발이 예방되도록 되어 있음.
○ 산림분야는 의사결정기준으로 산림경영관계 각종도면(경영도, 입지도, 산림 기능도 등)이 개발이 되어 산지전용시 평가자료로 활용되고 있음
○ 국토보호와 국민보건휴양 등 삶의 질을 향상시키기 위하여 공공성이 높은 산림은 산림기능도로 작성. 공포되어 있으며 산림기능도는 1/50,000 도면과 책자로 되어 있는데 도면에는 기능별구분과 책자에는 세부적인 내용(위치, 면적, 지정 년도, 지정내용, 관계기관 등)이 표시되어 있음. 산림 각각의 기능을 다시 Ⅰ급, Ⅱ급으로 구분되어 있으며 Ⅰ급 기능을 갖춘 지역은 그 기능이 매우 높으므로 전용이 거의 불가능하고 Ⅱ급 기능이 주어진 곳은 그 기능은 높으나 타 목적의 공공성이 더 높을 경우에는 전용이 가능할 수 있음을 뜻함. 
제4장. 산지전용실태 및 제도개선방안
2. 산지전용의 문제점 
■ 산지관리체계상의 문제점 
○ 현행 산림법상의 산지이용구분은 경사도 등 물리적인 기준에 의해 구분 조사한 보전임지와 준보전임지에 근간을 두고 있기 때문에 경사도가 낮고 지위지수가 높은 저산성구릉지는 대부분 준보전임지로 되어 있고 경사도가 높아 접근이 어렵고 암반이 자리잡고 있어 수목의 생장이 곤란한 지역은 보전임지로 되어 있음 
○ 시장 ? 군수가 허가해 줄 수 있는 1ha미만의 보전임지나 관계행정기관의장이 산림청장과 협의를 한 경우 등 전용허가를 받지 아니하고 보전임지를 전용할 수 있는 규정이 명시되어 있어 생산임지와 공익임지로 구분된 보전 임지에 대해서도 전용허가와 협의로 개발이 되고 있음. 
■ 산지전용규모상의 문제점 
○ 산림법에 의해 허가되는 산지개발의 규모는 1ha미만의 보전임지, 3ha미만의 준보전임지이며 그 이상은 국토이용관리법, 환경정책기본법 등 관련법에 의해 제한을 받게 됨. 
○ 난개발의 원인이 되고 무분별한 산지훼손의 원인이 되는 것은 산림법에 의해서만 제한을 받고 있는 1ha미만의 보전임지와 3ha미만의 준보전임지에서 대부분 발생하고 있음. 

■ 산지전용허가기준상의 문제점 
○ 현행 산림법에서 규정하고 있는 산지전용허가기준은 경사도, 입목축적 및 입목구성, 소단의 설치 등은 현실과 거리가 있고 그 측정방법이나 산출방법이 모호하여 허가권자의 의지에 따라 좌우되어 허가기준 이라기보다는 허가권자의 재량권으로 이용되고 있음. 
(1) 경사도 
○ 평균경사도 45도에 대한 제한규정은 그 기준이 높아 경사가 급한 곳에서 개발하려고 해도 사면의 물매를 고려한다면 작게 나오는 부지면적 또는 과도한 절토나 성토로 인한 부지조성비용의 증가로 인하여 사실상 개발이 불가능하므로 제한기준으로서 실효성이 없음. 
○ 경사도를 측정해야 하는 범위, 평균경사도의 측정 및 산출방법이 명확하게 제시되어 있지 않아 인 ? 허가업무를 담당하고 있는 공무원들이 임의로 측정하여 활용하고 있음. 
(2) 입목축적/입목구성 
○ 현행 산림법의 허가기준에는 당위성과 방법만 명시되어 있으며 조사의 주체를 규정한 내용이 없음. 
○ 형질변경허가 또는 보전임지전용허가시 신청서에 입목축적조사서 등 관련 서류를 첨부하도록 명시되어 있지 않아 반드시 담당공무원이 현장에 나가 조사를 하여야 허가여부를 판단할 수 있음. 
○ 산불 등 일시적인 재해나 임목벌채, 인위적인 임상조절로 인하여 입목축적의 변화나 입목구성의 변화가 발생할 경우 이를 공정하게 판단할 수 있는 기준이 미비함. 
(3) 산림형질변경방법 
○ 산림법에서는 형질변경허가 또는 산지전용허가를 받고 산지를 절토 또는 성토를 모두 완료한 후 복구설계서를 작성하여 제출하도록 되어있어 절토사면의 물매가“매우 급하여 복구가 불가능할 경우 또는 소단을 설치할 수 없을 경우가 발생되고 있음. 
○ 일선 시 ? 군 허가담당자들은 위의 문제를 해결하고자 산림형질변경 또는 산지전용허가신청시 복구설계서를 제출하도록 요구하고 있으나 산림법에서 명시되지 않은 서류를 민원인에게 요구한 결과가 되어 불합리한 행정 처리로 감사시 지적되어 담당공무원이 불이익을 당하고 있는 실정 임.
(4) 침사지의 설치 
○ 채광 및 채석지의 경우는 대부분 10년 전후 또는 10년이상 수십년에 걸쳐 장기간동안 허가지 전면적이 나지상태를 유지하는바, 강우시 유출계수 증가로 지표수가 일시에 불어나고 또한, 심각한 상태의 미세 토사석이 동반 유출되고 있으나 
○ 산림법 시행규칙 제98조의4 제2항[별표9의 2] 2의 라호에 「토사유출 우려가 있는 경우에는 하류에 토사유출 방지를 위한 침사지 등을 설치하여야 한다」 고 복구설계서 승인기준으로 정하고 있으나 산림법시행규칙 제98조의4 제1항에 「복구설계서의 승인을 얻고자 하는 자는 형질변경 기간만료 일까지 시장 ? 군수 또는 산림관리청장에게 이를 제출하여야 한다」 고 규정되어 사업이 완료되거나 이미 흘러내릴 토사는 모두 유출되어 침사지설치가 불필요한때 설치를 승인하도록 하는 모순이 있음 
○ 침사지가 일시적인 홍수조절지 역할을 병행할 수 있음을 고려하여 허가 후 형질변경과 동시 또는 일정기간내에 설치하여야 함에도 형질변경이 완료된 후 침사지계획을 제출토록 현행법의 규정이 불합리하게 되어 있음. 
■ 협의과정에서의 문제점 
○ 대규모 산지전용에도 불구하고 산림분야의 전문가의 참여 없이 사업이 진행되고 있음. 
○ 환경영향평가를 위한 조사 및 세부평가항목에도 동 ? 식물상으로 통합되어 있고 조사자나 평가자도 임업적인 지식이 풍부하거나 전문적인 자격증소지자도 아닌 자가 수행하고 있으며 평가의 대상도 입목축적이나 산림의 형태를 고려한 임업적인측면 보다는 생태나 환경에만 국한되어 있는 경향이 있음
○ 환경영향평가서의 최종 검토를 위해서는 관련부서에 의견을 문의하도록 하고 있으나 형식적으로 답변하고 있으며 자연녹지도의 등급은 제대로 책정 되었는지 산림조사는 되었는지, 되었으면 자격요건을 갖춘 자가 한 것인지 등 협의를 하는 산림공무원이 얼마든지 보완하게 할 수 있음에도 불구하고 시행되지 않고 있는 실정 임. 
■ 기타 발생되는 문제점 
○ 사유림의 경우, 현행법상 1ha미만의 보전임지전용 허가권자는 시장, 군수이며 부지면적 1O,OOO㎡ 미만의 농림어업용시설은 보전임지전용허가를 받아 개발할 수 있는 점을 이용하여 보전임지를 꿩 사육장으로 전용하고 준공검사를 받은 후 3년간 방치하였다가 타 용도로 전환하는 경우가 발생하고 있고 농업용 창고로 허가를 받아 사업시행 후 곧바로 근린생활시설로 용도변경신청을 하거나 목적물인 근린생활시설을 사전에 축조한 후 준공검사와 동시에 용도변경 신청하는 경우가 발생하고 있음. 
○ 준보전임지에 택지조성시 구역 당 1ha미만으로 형질변경허가를 받아 여러 개 구역을 묶어 4ha 이상의 대규모 택지를 조성할 수 있으며 좀더 심한 경우 현행법 체제로는 보전임지에서도 같은 방법으로 대규모로 개발할 수 있는 문제점이 있음.
3. 제도개선방안
■ 산지관리체계의 개선 
○ 보전임지와 준보전임지의 지정을 재조정 할 필요가 있으며 산지관리체계의 문제점을 개선하기 위하여 독일의 경우처럼 산지기능도의 도입도 고려해 보아야 함.
■ 현행법상의 허가기준의 보완
(1) 경사도 
○ 현행법에 규정되어 있는 평균경사도 45도에 대한 제한규정은 “전용허가지의 유효부지면적(수평면적)이 산지전용 면적의 50%를 넘도록 하며 이때 법면 물매는 복구설계서 승인기준에서 정하고 있는 기준을 따르도록 하여” 보완. 
○ 경사도 측정방법을 명확하게 하기 위하여 다음 식에 의한 경사도 측정 및 산출방법을 규칙에 명시하도록 함. 
※ 경사도 = tan¹[(최고표고-최저표고)/수평거리] 
(2) 평균입목축적
○ 현행의 평균입목축적의 150퍼센트 이상 제한규정을 준용하고 산불, 육림작업, 임목의 벌채 등 일시적인 사정으로 인하여 입목축적의 변동이 발생할 경우에는 예외규정을 두어 보완. 
○ 입목축적의 산출 및 현지조사자를 산림법에서 규정하고 있는 자격자로 정하고 입목축적산출조서를 법정서류로 정하여 산지전용허가신청시 신청서에 첨부되어 제출되도록 함. 
○ 자격자를 체계적으로 관리하고 지도 ? 감독할 수 있는 기관의 지정 및 육성
○ 입목축적산출방법과 산림조사방법을 명확하게 정하여 규칙에 명시. 
(3) 산림형질변경방법 
○ 복구설계서를 현행의 사후승인보다는 사전에 작성 제출토록 하고 사업 중 또는 완료 후 복구계획이 변경될 경우 변경승인을 받도록 함. 
※ 복구설계서 제출시기에 대하여 산지관리법(안) 제40조 제1항에 「대통령령이 정하는 기간이내에 산림청장에게 산지복구기간 등이 포함된 산지복구설계서를 제출하여 승인을 얻어야 한다」 로 규정되어 있으므로 산지복구설계서 제출시기를 「허가신청과 동시」 로 정함에 큰 무리가 없을 것으로 판단 됨. 
○ 복구설계서의 작성은 산림에 대한 전반적인 지식을 가지고 있고 산림법에서 규정하고 있는 자격증소지자가 할 수 있도록 함. 
○ 일정규모 이상의 산지개발에 대하여는 산지전용 후 복구에 지장이 없도록 복구설계서 대로 공사를 하는지 여부를 감독하기 위하여 건설분야의 경우처럼 감리제도를 도입. 
○ 감리제도의 도입을 위해서 전문인력을 관리, 감독할 수 있는 기관 또는 단체의 지정이 필요하며 원활한 업무추진을 위하여 그 위임사항을 타 분야(건설)의 경우처럼 관계법령에 명시. 
(4) 소단의 설치 
○ 암질 또는 토질에 따른 경사도 기준을 정하여 암벽형성 후에도 붕괴 등의 재해를 방지할 수 있는 사면안정에 관한 대책의 강구. 
○ 복구 종료 후 복구지의 사면안정과 재해방지를 위하여 절토 및 성토 경사면의 경사도 기준을 정하여야 함. 
○ 절 ? 성토 사면에 구조물이 설치될 경우 이의 구조안정에 대한 검토를 할 수 있는 규정을 두어 토압에 대하여 안전한 구조물이 시공되도록 관계규정의 보완. 
(5) 침사지 설치 
○ 형질변경허가 신청시 침사지 등에 관한 최소한의 복구계획을 제출하여 사전에 침사지를 설치 후 작업에 임하도록 하는 절차상의 개선이 필요하므로 사전에 복구계획서를 제출 받을 필요가 있음. 
○ 산지전용 후 타용도로 변경되는(각종부지 조성)경우는 형질변경 작업기간 중에만 존치한 후 완료와 동시에 폐지하는 것이 타당하나 임야로 환원되는 경우 노출된 산지의 피복(지반안정)에 상당기간이 소요되어 그 기간동안 침사지를 계속 운용하다가 피복 후 폐지하는 방안이 강구되어야 함. 
■ 현행법상 기타 규정의 개선 
○ 인접해서 여러건으로 나누어 산지전용신청이 들어올 경우, 유역별로 구분하여 같은 유역에서 산지전용시 동일 건으로 취급하도록 함. 
○ 3ha이상의 산지전용에 대하여는 보전임지, 준보전임지를 불문하고 사전에 산지관리위원회의 심의를 거치도록 함. 
○ 보전임지의 용도변경 제한기간을 농지의 경우처럼 5년으로 강화. 
○ 보전임지에서 용도변경 제한기간 내에는 보전임지에서 설치 가능한 시설물로 규정된 시설만 설치가능 하도록 제한. 
○ 대규모 산지개발시 산림분야의 전문가가 참여하도록 관련부처와 협의. 
○ 사전환경성검토 또는 환경영향평가서의 평가대상 항목 중 동 ? 식물상을 산림식물상과 동물상으로 명칭을 바꾸고 산림식물상과 동물상은 서로 분리되도록 관계부처와 협의. 
○ 현행 사전환경성검토나 환경영향평가시 적용하는 자연녹지도는 산림법에서 규정하고 있는 입목축적으로 유도. 
○ 산림식물상의 조사와 평가는 산림법에서 규정하고 있는 자격증소지자 또는 해당분야의 국가기술자격증 소지자가 하도록 함. 
■ 새롭게 도입되어야 할 허가기준 
○ 대단지 택지개발 또는 산업단지 조성, 도로개설 등으로 인하여 산지에 있는 임도, 등산로 또는 소로 등 산림을 관리하는데 필요한 접근로가 옹벽, 절개사면, 성토사면 등으로 절단되어 산림의 경영관리 특히, 산불진화 등에 지장을 초래하는 사례가 많이 발생함으로 이를 예방하기 위하여 산지전용으로 인하여 접근로가 절단되지 아니하도록 하여야 함. 
○ 기존의 산림경영목적으로 지정 ? 고시되어 활용중인 임지의 효용저해를 방지하고 현재 진행중인 예정지에 대하여도 그 성과를 확보하고자 휴양림, 수목원 등 산림관계법에 의해 지정 ? 고시되거나 그 지정절차가 진행중인 산지의 경우에는 전용하지 못하도록 함. 
○ 임업진흥권역은 불가피한 경우를 제외하고는 산림경영목적 외의 전용을 제한하도록 함. 
○ 높아지고 있는 국민들의 환경보호에 대한 관심과 각종 환경보호단체의 산지전용에 따른 비판을 사전에 차단하고 환경보호정책의 일관성을 유지하기 
위하여 관련법규에서 규정한 특정야생동물 서식지와 특정 야생식물 군락지를 전용대상에서 제외하도록 함. 
○ 산지전용으로 인하여 발생된 산사태 등의 문제를 사전 차단하기 위하여 개벌하고 인공조림 한 지역, 사방 지정지, 산사태위험 판단기준상의 1, 2급지 및 과거에 산사태가 발생한 지역 등 토사가 안정되지 아니한 지역에서의 산지전용을 제한하고 이러한 지역에서는 관계전문가가 진단하고 제시한 방제시설을 할 경우에만 예외로 하여 재해발생을 사전에 차단하도록 함. 
○ 산지전용으로 공사기간 중 또는 사업완료 후 산지복구과정에서 일시적인 유출계수의 증가로 최대첨두유량 증가 및 토사유출 등을 방지하도록 하여 재해발생을 사전에 차단하도록 함. 
○ 과도한 지하수 개발, 과도한 지표수 개발(저수지, 댐) 또는 일정규모 이상의 양어 ? 양식장 등으로 인하여 일부지역의 지하수 고갈문제와 각종생활용수, 농업용수 등이 감소함에 따라 저수시설, 상수도 또는 도수로 등 대체시설을 설치하여 산지전용으로 하류지역에 거주하는 주민들에게 피해가 없도록 함.
○ 산지전용 목적사업으로 인한 침출수, 하수 등에 의한 수질오염을 방지하기 위하여 종전의 수질 이상을 유지할 수 있는 수질환경보전법상의 배출시설 등 방제시설을 규정하여 설치하게 함으로써 산지전용으로 인한 하류지역 주민들이 이용하는 수질에 영향을 줄 우려가 없도록 함. 
○ 산림법에 의해 지정 고시된 보안림, 채종림, 시험림, 산림유전자보호림과 보호수, 수형목, 노거수 등이 자라고 있는 산지는 전용을 제한하도록 함. 
○ 역사적, 문화적, 향토적 가치가 있는 산림으로 지방자치단체의 필요에 의하여 꼭 보전되어야 할 산지에 대하여는 지방자치단체장이 산지전용금지 지역으로 지정할 수 있도록 하여 지방자치체제에 따른 환경보호 등의 재량을 지방자치단체장에게 부여하도록 함. 
○ 산지관리법에서 상한면적 규제가 없는 사항에 대하여는 도시계획법, 건축법 등에서 규정한 건폐율, 용적율 등을 충족하는 최소한의 면적으로 산지전용을 제한하여 산지를 보호하고 난 개발을 방지하도록 함. 
○ 잔존녹지 및 조성녹지를 포함한 면적이 규모별, 사업별 기준 등에서 규정한 녹지율에 부합되도록 함. 
○ 산지내부에 깊숙이 들어가 전용하는 방법을 막기 위하여 진입도로는 전용 면적의 50% 미만이 되도록 제한함. 
○ 경사도에 의한 제한사항을 보완하고 급경사지에서의 산지전용을 방지하기 위하여 전용허가지의 유효부지면적(수평면적)이 산지전용 면적의 50%를 넘도록 하며 이때 법면 물매는 복구설계서 승인기준에서 정하고 있는 기준을 따르도록 함. 
○ 산지전용목적사업지까지의 진입도로가 임도시설기준(도로법기준)으로 하여 개설이 불가능 할 경우 주된 목적사업의 전용자체를 규제하여 무분별한 전용을 방지하도록 함. 
○ 복구에 지장을 줄 우려가 발생되지 않도록 사전에 최소한의 절 ? 성토에 관한 부지조성 계획을 파악할 수 있는 배치도와 공사계획 평면도와 단면도를 제출 받아 복구설계서승인기준에 합당한지를 심사할 수 있도록 함. 
■ 사업별 적용해야 할 기준
(1) 스키장 
○ 증가하고 있는 체육 및 휴양시설에 대한 국민들의 요구충족과 특성상 일정한 경사를 요구하는 시설로 경사가 급한 곳에는 대부분 입목축적이 양호하고 활엽수의 점유율이 높기 때문에 경사도 45도, 입목축적이 양호한 산지, 활엽수 점유면적이 75% 이상인 산지에 대한 제한규정은 적용하지 아니함. 
○ 과도한 산지개발을 차단하기 위하여 토공량을 ha당 1,OOOm'으로 제한함.
○ 활강코스간 수림대폭은 활강코스의 80% 이상으로 제한 함. 
○ 과도한 절 ? 성토를 막기 위하여 수목존치율은 수림대폭의50% 이상으로 제한함. 
(2) 골프장 
○ 체육 및 휴양시설에 대한 국민들의 요구를 충족시키되 대면적 개발에 따른 피해를 줄이기 위해 우량한 산림의 편입이 최소화 되도록 우량한 산지의 편입비율을 전체 사업면적의 20%이하로 제한함. 
○ 과도한 절 ? 성토를 막기 위하여 절토 높이를 15m이하로 제한 함. 
○ 최대한의 자연상태를 유지하게 하고 환경친화적인 체육시설의 설치를 유도하기 위하여 골프장 홀간 수림대 폭은 코스평균폭의 50% 이상으로 제한 함. 
(3) 대규모 주택단지, 산업단지, 관광단지 
○ 도시지역에 인접한 지역이 많으므로 토지수요를 충족시키기 위하여 우량한 산지의 편입비율을 전체 사업면적의 30%이하로 제한 함. 
○ 쾌적한 공간의 제공을 위하여 존치 및 조성산림율은 형질변경면적의 30% 이상으로 제한하도록 함. 
(4) 묘지, 화장장, 납골시설 
○ 산정부의 식생은 산림 미기상에 매우 민감한 부분으로 개발에 의한 임상변화를 최소화하고 스카이라인을 보호하기 위하여 8부능선 이상의 산정부에 설치를 제한함. 
○ 공원묘지는 억제되고 납골묘지는 권고하고 있는 추세이며 납골묘지는 소면적전용으로 조성이 가능하므로 사유림에서 공급을 원칙으로 하고 국 ? 공유림의 전용은 금지 하도록 함. 
○ 묘지, 화장장의 녹지율을 편입산림면적의 20% 이상으로 제한하고 납골시설은 50%이상으로 제한하여 납골시설을 쾌적한 공원화로 유도 함. 
(5) 철도, 도로 
○ 능선절취고가 높은 도로(철도)절단면은 야생동물의 이동통로 및 사람의 접근로를 차단하므로 생태계 보호와 산지 접근주민의 추락 위험 등 재해방지를 위하여 능선방향 단면의 절취고가 동일로폭 표준터널 단면 유효높이의 3배 이상일 경우는 터널공법을 적용하도록 유도함. 
○ 반의 암질이 연약하여 터널 굴착시 붕괴우려가 있는 경우 굴착후 터널형 구조물을 설치하고 복토하는 방법으로 터널의 효용을 살릴 수 있도록 복토식터널공법을 적용하도록 함. 
○ 산지는 대부분 경사가 급하므로 많은 토사가 발생하고 이의 적절한 처리가 되지 않을 경우 주변 산지의 추가훼손 내지 오손과 이로 인한 하류 토사의 유출 등 재해우려가 있어 이에 대한 방지책이 마련되도록 함. 
(6) 광물의 채굴 
○ 광업권 등록기준의 광체의 규모 및 품위가 경제적 개발가치 기준에 미달하는 경우가 다수이므로 산지전용시 보다 합리적 기준이 필요 함. 
○ 갱도 채굴, 시 ? 도지사로부터 광업법에 의한 탐광실적을 인정받을 경우와 공인전문기관의 조사결과 채굴가능 매장량이 당 광물 손익분기점 생산량의 1.3배 이상 생산량으로 5년 이상 가행 할 수 있는 광산의 경우 부존자원의 활용측면에서 경제성이 있으므로 제한조건을 완화함. 
(7) 공용, 공공용사업 
○ 산지전용제한지역내에서 허용된 공용, 공공용 사업에 대하여 허가기준과 부합되게 함. 
○ 보전산지 안에서 허용된 산지전용행위 중 산림경영과 공익, 공공성이 큰 사업은 허가기준과 부합되게 함. 
○ 보전산지 안에서 허용된 산지전용행위 중 공익, 공공성이 상대적으로 적은 사업에 대하여 일부 허가기준을 완화함. 
○ 석유, 전기, 통신 등 시설에 대하여 불가피할 경우 허가기준을 완화함.
○ 1차산업에 대하여는 허가기준을 완화함. 
■ 채석허가기준 
○ 채석도 형질변경을 동반하는 사업이므로 산지전용허가공통기준을 적용함.
○ 불합리한 주민의 과도한 요구 (동의시)를 줄이고 영향권내 주민의 의견 우선 존중하기 위하여 종전 행정구역단위 주민동의규정의 불합리한 점을 개선하고 직접 영향권에 노출된 주민의견을 우선적으로 수렴함으로 민원의 합리적 해결을 유도하며 환경관계법의 관련 배출시설의 설치시 주민동의를 배제할 수 있도록 함. 
○ 채석으로 인해 발생하는 하류지역에 대한 재해방지를 위하여 사업계획 면적에 합당한 규모의 침사지, 홍수조절지, 폐석유실 방지시설 등을 안전도에 지장이 없는 규격으로 설치하도록 함. 
■ 복구설계서 승인기준 
○ 현행규정에는 절 ? 성토 경사도에 관한 기준이 없어 문제점이 발생하고 있으므로 수직높이 1.5m이상의 절토 또는 성토를 하게되는 경우 지반 및 토질여건에 적합한 경사도가 유지될 수 있도록 함. 
○ 절토사면의 수직 높이가 10m이상인 경우 매10m내외마다 사면장의 5분의 1이상의 수평단을 설치하여야 하고, 수평단을 설치하는 경우는 토공장비의 출입에 지장이 없도록 3m이상의 폭을 유지하도록 함. 
○ 성토사면의 수직높이가 3m이상인 경우 일정간격마다 사면장의 5분의1이상의 수평단을 설치하도록 함. 
○ 절토면과 성토면에 구조물을 설치하는 경우 토압에 대하여 안전한 구조로 하도록 구조안전 검토제도를 도입하도록 함. 
○ 채광 채석지는 목적사업완료 후 전용대상지의 전면적을 복구하여 녹화 기반조성 및 사면안정을 기해야 하므로 절 ? 성토사면에 설치할 수평단의 폭을 사면장의 5분의 1.5이상으로 하여 지목변경 대상사업의 수평단 5분의1 규정보다 다소 강화하여야 함. 
○ 산림복구기술의 발전과 부실에 대한 책임소재를 명백히 하고 복구설계 기술의 향상을 위한 법정기술자의 권리와 책임을 부여하기 위하여 복구설계서는 산림토목기술자가 작성하는 것을 원칙으로 함. 
○ 합리적이고 안전한 복구를 위하여 유관분야 관계 기술자와의 협력체계가 이루어질 수 있도록 산림토목기술자는 토압이나 구조물 안전유지에 관하여 필요한 사항을 국가기술자격법상 해당분야 기술계 자격취득자의 협력을 받을 수 있도록 함. 
■ 기타 건의사항 
○ 산지복구 및 산림시업에 대한 감리제도 도입이 필요하며 효율적이고 체계적인 운영을 위하여 지도 ? 감독의 주체가 필요하다. 
○ 산지관리위원회에 산림관련전문가(산림기술사)가 반드시 포함되어야 한다.
○ 산지복구전문기관에 기술사법에 의하여 과학기술부에 등록한 산림기술사사무소가 포함되어야 한다. 
○ 입목축적조사는 산림법상 규정되어 있는 자가 조사 작성토록 하여야한다.
○ 산림축적조사자인 영림기술자와 산림복구설계서 작성자인 산림토목기술자의 직무수행에 따른 지도 ? 감독 주체가 필요하다. 
○ 산지관리법(안) 제14조제2항의 「 ---검토하는데 필요한 서류---」에 입목축적조사서 및 복구설계서를 명문화하여야 한다. 
○ 환경영향평가서작성시 대상지에 산림이 다수 포함될 경우는 「산림식물상」 에 대하여 별개의 항목으로 하여 산림전문가의 의견이 반영될 수 있도록 관련부처 협의 및 법규개정 요구된다. 
○ 산림기술경력자격자의 지위부여와 관리에 관한 법적 뒷받침이 필요하다.
○ 현행 산림법상 산림기술자의 진입이 일부 제한되어 있으므로 이에 대한 해제가 필요하다. 
○ 현재 발생된 토석채취장의 수직 절벽면 등에 대한 별도의 「복구계획수립을 위한 연구」가 시행되어야 할 것이다.
제작일 2002-06-30
발행년도 2002년

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