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과제명 사유림투자의 사회경제적 효과분석을 통한 사유림투자 타당성 평가
기관명 산림청
담당부서 산림정책과
전화번호 042-481-4138
연구기간 2000-05-31 ~ 2000-12-10
연구분야
개요 사유림투자의 사회경제적 효과분석을 통한 사유림투자 타당성 평가

계약정보

과제정보
수행기관 한국농촌경제연구원 [기타]
수행연구원 석현덕
계약일자 2000-05-31
계약방식 기타
계약금액 50,000,000원

연구결과 정보

과제정보
제목 사유림투자의 사회경제적 효과분석을 통한 사유림투자 타당성 평가
연구보고서
목차
요 약 문=1
제 1 장 서 론=17 
1. 연구의 필요성과 목적=17 
2. 선행연구 검토=18 
3. 연구 내용 및 방법=19 
제 2 장 사유림 투자 실태=23
1 사유림의 투자여건=23 
2. 산주 및 경영조직의 구분=27 
3. 사유림 투자사업의 구분=32 
4 사유림 투자실적=34 
5. 개별 산주의 사유림 투자실태=39 
6. 사유림 투자사업의 추진체계= 44 
제 3 장 사유림투자의 사회·경제적 효과 분류=45 
1. 산림투자의 사회·경제적 효과의 종류=45 
2 산림의 공익적 가치=55 
제 4 장 사유림투자의 사회·제적 효과 분석방법=58 
1. 분석의 전제=58 
2. 분석방법=60 
3. 사유림투자의 비용과 편익의 종류=62 
4. 사회경제적 효과의 가치 평가방법=65 
제 5 장 사유림투자의 사회·경제적 효과=70 
1. 사유림투자의 사회적 효과분석 결과=70 
2. 사유림투자의 경제적 효과분석 결과=74 
제 6 장 외국의 사유림경영 지원실 =101 
1. 외국의 사유림 지원 실태=101 
2. 세계 주요국의 사유림 지원 실태=111 
3. 외국의 보조금제도의 특징과 시사점=114 
제 7 장 사유림 투자정책의 개선방향=116 
1. 사유림 투자예산의 확대=116 
2. 사유림 투자예산의 안정성 확보=118 
3. 사유림 투자지원체제의 개선=118 
4. 사유림 투자방향의 개선=119 
제 8 장 요약 및 결론=122 
참 고 문 헌=126 
부록 1 민간 부문의 산림투자 분류=129 
부록 2 임업정책자금의 융자조건=131 
부록 3 개별산주의 투자실적=132
초록
Ⅰ. 제 목 사유림투자의 사회·경제적 효과분석 연구 Ⅱ. 연구개발의 목적 및 중요성 O 지난 수십 년 동안 황폐산지를 복구하고 산림자원을 조성하기 위한 투자가 지속되어 왔는데,산림에 대한 투자는 국토녹화라는 절대적인 목표를 달성하기 위해 추진되었으며 수익성보다는 공공성에 초점을 맞추어 추진하였음. O 사유림에 대한 정부의 지원은 산주가 공익적인 기능을 국민들에게 무상으로 제공하기 때문에 이를 보상해야 한다는 논리를 통해 이루어지고 있으나 사유림투자에 대한 효과분석이나 타당성에 대한 평가가 없기 때문에 그들을 설득하기에는 한계가 있음. O 이처럼 대내외적으로 사유림 투자에 대한 타당성 평가가 필요함에도 불구하고 지금까지 적절한 투자분석이 이루어지지 않았음. 따라서 사유림 투자에 대한 효과분석을 중심으로 사유림 투자의 타당성에 대한 평가가 연구되어야 할 것임. O 이 연구는 첫째, 사유림 투자에 대한 사회·경제적 효과를 분석하여 이에 대한 타당성을 평가하고,둘째, 외국의 사유림 지원제도를 검토 하며,셋째, 이들을 토대로 향후 사유림 투자에 대한 정책방향을 제시 하는 것이 목적임. Ⅲ. 연구개발의 내용 및 방법 1. 연구내용 O 사유림 투자 실태 - 산주의 구분 및 사유림 투자사업의 종류 - 사유림투자의 추진체계 - 사유림 투자 실적 O 사유림투자의 사회·경제적 효과분석 - 사유림투자의 사회·경제적 효과의 내용 - 사유림투자의 사회·경제적 효과의 분석방법 - 사유림투자의 사회·경제적 효과 분석 O 외국의 사유림 지원 실태 - 사유림 투자사업 실태 - 사유림 투자지원 제도 O 사유림 투자정책의 개선방향 - 사유림 지원제도 - 사유림 투자지원 사업 2. 연구방법 O 국내 사유림 투자관련 문헌과 자료를 수집하여 사유림 투자실태를 파악하고 외국의 사유림 투자 및 지원제도 관련 문헌 및 자료를 수집하여 검토. 아울러 개별산주들의 과거 투자실적에 대한 객관적 자료를 수집하기 위해 관련 행정기관을 방문하여 투자실태를 파악함. O 사유림 투자에 대한 재무분석을 실시함으로써 개별 산주입장에서 산림에 대한 투자의 타당성을 평가하고,아울러 사유림투자의 사회·경제적 효과를 분석하기 위하여 경제분석을 실시함으로서 국가적인 차원에서 사유림투자의 타당성을 평가함. O 사유림 투자분석의 객관성과 정확성을 기하기 위하여 전문가 토론회를 개최함으로서 관계 전문가들의 의견을 수렴하여 연구에 반영함. Ⅳ. 연구개발결과 및 활용에 대한 건의 1. 사유림 투자여건 O 산주의 대부분은 소유규모가 영세하고, 부재산주의 비율이 많아 산림 투자가 제대로 이루어지지 않고 있는 실정임. - 산주 1인당 평균 산지 소유면적은 2.2ha로서 경영을 하기에는 매우 영세하고, 소유규모가 Iha 미만인 산주가 전체 산주의 63.6% 차지 재산상속 및 임지의 분할매각 과정에서 임지의 필지 세분화가 지속 적으로 확산되고 있어 소유규모의 영세화가 계속될 전망 - 부재산주는 전체 산주의 47%,전체 사유림 면적의 52%를 차지 O 인건비 상승과 목재가격의 정체 등에 의한 목재생산에 대한 수익성 저하로 사유림 투자환경이 매우 열악한 상태에 놓여 있어 산주들의 산림에 대한 투자 기피현상이 심화됨. O 우리의 산림이 육성단계에 접어들어 육림, 간벌작업 등 산림을 가꾸어 야 하는 수요가 급증하고 있지만 인건비 상승 등 투자비가 많이 들어 산주 스스로는 거의 투자를 하지 못하는 등 사유림 방치가 심화되고 있음. O 따라서 사유림투자를 활성화하기 위해 국가주도의 사유림 관리가 추진되었지만 이 과정에서 실질적인 경영주체가 제대로 양성되지 않고 산림경영 모델의 개발 부진 그리고 임업전문인력의 양성 부족으로 사유림 경영의 부진은 개선되지 않고 있음. 2. 사유림 경영주체 및 투자사업의 구분 O 경영형태 즉, 산림소유면적 또는 임업생산활동일수에 따라서 겸업임 업인, 전업임업인, 업임업인으로 구분되며, 임업경영이 가능하다고 판단되는 소유규모 50ha이상의 전업임업인 또는 기업임업인 산주수는 전체 산주의 0.3%에 불과한 6,282명임. O 경영주체 유형에 따라서 독림가, 임업후계자, 협업체, 개별산주로 구분 되며,독림가와 임업후계자는 정책적으로 경영주체 육성대상으로 간주되어 임업경영에 필요한 자금의 보조 또는 융자 그리고 자재의 지원 등에서 개별산주에 비하여 많은 혜택과 지원을 받고 있음. - 독림가와 임업후계자는 산림소유면적을 기준으로 할 때 전체 산주의 1.1%에 불과함. O 사유림사업은 성격에 따라서 경영지원사업, 국민수요증진, 경영주체육성, 소득기반활성화 사업 등으로 구분할 수 있으며,이 가운데 전자의 세 가지 사업은 보조지원 중심의 사업이고 후자의 소득기반활성화 사업은 융자지원 중심 사업임 . O 농림사업시행지침서(농림부,2000)의 임업 및 산촌구조개선과 관련한 민간 부문의 산림투자 사업의 분류는 경영기반확충, 생산 및 유통개선, 인력육성, 산림복지기능증진, 산림자원조성으로 대별됨. - 사유림에 대한 직접투자 대상사업으로는 경영기반확충사업과 산림 자원조성 사업이 있으며,이 연구에서는 경영기반확충 사업 중 임도시설과 산림자원조성을 대상으로 투자효과를 검토하였음. 3. 사유림투자의 추진체계 및 실적 O 산림조성(조림,육림,간벌)과 임도에 대한 사유림 산림투자예산(숲가 꾸기사업에 투자한 예산을 제외)은 최근 8년간 (1991년-2000년)의 불 변가격기준으로 0.28배의 증가를 보여 산림분야 전체 예산의 1.11배 증가에 비하여 낮은 증가율을 보임. - 식재,풀베기,어린나무가꾸기,천연림보육 등의 조림 및 육림사업 추진물량은 감소하였으며, 한때 증가하였던 임도사업실적은 1995년 이후 물량위주에서 질 위주의 사업을 추진하면서 감소하였음. O 개별 산주들의 산림투자는 대부분이 정부지원사업에 의존하고 있는 실정이나, 현재의 정부지원사업비는 전체 사업소요 물량의 일부분만 이 지원되고 있어 사유림의 일부가 미관리상태로 방치되고 있음. O 산림분야에 지원되는 융자금이 다른 경제분야에 비해 비교적 유리한 조건임에도 육림분야의 융자수요가 큰 증가가 없는 것은 장기적이고 저수익성인 임업에 대한 투자유인 수단으로서 융자제도의 한계성을 보여주고 있음. O 사유림 투자의 추진체계상 시군에서는 영림계획에 준하여 소요사업물량을 파악한 후 이를 시도에 요청하고 있지만, 산림 관련 사업예산의 부족으로 희망 물량을 충족하지 못하고 있음. 4. 사유립투자의 사회·경제적 효과 종류 O 사유림투자는 고용기회창출, 지역사회안정 등과 같은 사회적 효과와 목재생산량 또는 생산가치의 증진, 공익적 기능의 증진 등 경제적 효과를 발휘하며, 산림조성사업의 경제적 효과는 임상이 천연림이냐 인공림이냐에 따라서 차이가 발생하게 되고, 세부 사업에 따라서 다르게 나타남. O 경제적 효과는 시장재화로서 계측이 가능한 내부경제효과와 비시장재 화로서 계량화가 어려운 외부경제효과로 구분할 수 있고,미치는 효과에 따라서 긍정적 효과인 편익측면과 부정적인 효과인 비용측면으로 구분 가능함. - 시장재화의 경제적 효과로서 생산량 확대와 생산가치 증대, 임도건 설에 따른 지장목 판매, 생산비 절감, 벌채비용의 절감, 임지면적의 감소, 운행편익 등이 있음. - 비시장재화의 경제적 효과로서 수원함양기능, 대기정화기능, 토사 유출방지기능, 산림휴양기능, 산림정수기능, 토사붕괴방지기능, 야생동물보호기능, 생물다양성유지, 경관훼손, 토사유출, 생태계 파괴, 휴양가치증진 등이 있음. O 비시장재화로서의 경제적 효과를 계량화하기 위하여 한국과 일본에서 는 대체법과 임의가치법을 적용하여 평가하고 있음. 5. 사유림투자의 사회·경제적 효과 분석방법 5.1 분석의 전제 O 사유림 투자사업 가운데 산림조성사업(조림, 육림, 간벌)과 임도사업에 국한하여 분석하였고, 사유림투자의 사회·경제적 효과분석시 계량화가 곤란한 사회적 효과는 타당성 분석에 포함하지 않고 계량화가 가능한 경제적 효과를 중심으로 분석함. O 사업별로 투자효과분석을 위하여 투자재원의 정부지원 여부에 따라 4개 모델로 구분하여 분석함 - 모델 Ⅰ : 육림사업과 임도사업을 정부지원 없이 전액 자부담 - 모델 Ⅱ : 육림사업은 정부지원(80%)하고 임도사업은 자부담 - 모델 Ⅲ : 육림사업은 자부담하고 임도사업은 정부지원(90%) - 모델 Ⅳ : 육림사업(80%)과 임도사업(90%)을 정부지원 O 경영규모별 투자분석을 위해 소규모(10ha),중규모(100ha),대규모(200ha)로 구분하여 분석을 실시하였으며, 우리 나라의 전체 산림면적과 조림면적에서 대부분을 차지하는 소나무, 잣나무, 낙엽송, 참나무의 4대 수종을 대상으로 하여 분석함. 5.2 분석의 방법 O 사유림투자의 타당성을 평가하기 위해 비용편익분석방법을 사용하였는데, 분석시 시장재화는 모든 재화와 서비스를 교역재와 비교역재로 구분하여 경제적 가치를 측정하였고, 비시장재화는 시장에서 가격이 설정되어 있지 않아 유사한 재화의 시장가격 또는 재화생산비용을 활용하는 대체법을 이용한 기존의 자료를 활용함. O 산주의 산림투자에 대한 수익성을 분석하기 위해 재무분석 실시함. - 재무분석에서는 모델별, 산림소유규모별, 수종별로 분류하여 분석함. 5.3 사유림투자의 비용과 편익 종류 O 재무분석의 비용 즉 조림, 육림, 임도의 투자비용은 산림시책에서 제시하고 있는 산림작업 단비표를 적용하였고, 임도보수관리비는 산림 시책의 임도시설비 기준 7%를 임도개설후 4년차부터 사업기간동안 매년 동일하게 적용함. O 경제분석시 사유림투자의 부정적 효과 즉, 사회적 비용부분으로 간주 되는 임도건설에 의한 임지면적 감소, 생태계파괴, 경관훼손, 토사유출 등과 같은 측면은 계량화할 수 있는 객관적 자료 및 정보의 부족으로 분석에 포함하지 않음. O 재무분석에서 시장재화로 간주되는 수익만을 고려하였는데, 주벌이나 간벌시 생산 집재되는 목재와 임도개설시 발생하는 지장목, 그리고 비목재류로서 잣이 해당됨. O 경제분석에서는 시장재화로 인한 수익부분과 비시장재화로 인한 편익 부분으로 구분하여 산림작업의 여부에 따라서 다르게 적용함. - 조림사업만 할 경우 편익은 미관리된 산림의 공익기능 증진효과만 적용하고, 육림사업이 추가될 경우에는 관리된 산림의 공익기능 증진효과 부문이 추가되며, 임도사업이 추가될 경우 임도사업부분의 편익이 추가됨. - 비시장재화의 편익의 경우 산림자원조성에서는 수원함양기능, 대기 정화기능, 토사유출방지기능만을 분석에 포함시키고, 임도개설에서는 생산비 절감효과을 편익에 고려하였으며, 기타의 편익들은 계량화의 어려움과 기존 자료의 객관성 부족으로 포함하지 않음. 6. 사유림투자의 사회·경제적 효과 6.1 사유림투자의 사회적 효과 O 고용창출효과를 중심으로 살펴보았으며 계량적 분석보다는 기술적인 평가에 치중하였으며, 고용창출효과는 사업실적에 해당사업의 작업공정을 곱하여 산출하였음. O 사유림의 조림, 육림, 간벌, 임도사업에 대한 투자로 연인원 3,113천명(숲가꾸기사업 포함)정도 고용하고 있으며, 이를 민유림 영림단의 최근 3년간 연평균작업일수 180일을 기준으로 고용인원수를 산출한 결과 1999년에 연간 15,714명을 고용한 것으로 분석됨. 6.2 사유림투자의 경제적 효과 O 산림의 관리로 목재의 품질향상에 의한 편익은 ha당 소나무 8,682천원, 잣나무 5,071천원, 참나무 2,776천원, 낙엽송 2,032천원으로 분석되었으며, 잣은 수입 잣 가격이 잣생산의 경제비용보다 낮아 국가적인 입장에서 볼 때 경제적 편익이 없는 것으로 나타남. O 임도의 개설로 인한 시장재화의 편익으로서 집재비 절감효과는 ha당 소나무 33,736천원, 잣나무와 낙엽송 37,973천원, 참나무 18,065천원으로서 높게 나타난 반면에 지장목 판매의 편익과 비시장재화 편익인 생산비 절감효과는 ha당 2천원으로서 미약하였음. O 산림의 조성으로 사유림에서는 1ha당 4,492천원의 공익적 가치를 생산하고, 육림이나 간벌 등의 산림관리작업을 실시할 경우는 추가적으로 609천원을 생산하는 것으로 분석됨. 6.3 사유림투자의 재무분석 결과 O 수종별로는 잣나무가 잣생산을 전제로 하면 수익성이 가장 크고 소나무, 낙엽송, 참나무 순으로 수익성을 나열할 수 있으나,반면 잣 생산을 고려하지 않으면 오히려 잣나무가 수익성이 가장 낮음. O 사업에 대한 지원 여부를 기준으로 수익성을 보면 모든 수종에 있어서 현행처럼 조림과 육림 그리고 임도에 대한 보조지원과 더불어 산주 자부담에 대해 정부의 융자금이 지원되면 어느 정도 수익성이 있는 것으로 나타났으나, 자연재해나 병충해와 같은 경영상의 위험요소를 감안하면 투자를 유치할 만큼 수익률이 충분하지 않다고 할 수 있음. O 규모별로는 사업이나 수종에 관계없이 200ha에서 수익성이 가장 높아서 규모가 클수록 수익성이 확대되는 것을 알 수 있었음. O 한편 이 분석결과는 전체산림면적에 대한 정부의 지원이 원래대로 이루어진다는 가정 하에 분석된 것으로서 현실적으로는 정부의 부족한 지원예산으로 개별 산주에 지원이 충분히 이루어지기 어려운 점을 고려할 때, 투자수익성은 이보다 훨씬 낮아질 수도 있다는 것을 감안해 야 할 것임. O 또한, 이 분석에서는 천연림보육이나 간벌을 단지 1회만 시행하고서 주벌시 양질의 목재를 생산할 수 있다고 가정한 것으로서, 실제 이론적으로 제시되는 2-4회 정도의 천연림보육과 간벌을 실시하는 것으로 하여 분석을 실시하게 되면, 투자수익성은 이보다 훨씬 낮아질 수 밖에 없음. 6.4 사유림투자의 경제분석 결과 O 경제적 편익을 고려한 내부투자수익율은 수종별로 다소 차이를 보였는데, 천연림인 소나무와 참나무는 17.7-22.6%,인공림인 잣나무와 낙엽송은 각각 14% 수준과 17% 정도로 도출됨. - 이러한 결과는 경제적 내부수익율이 사회경제적의미의 자본이자율보다 높게 나오기 때문에 모든 수종에서 사유림투자가 국가경제적인 측면에서 경제성이 있다는 것으로서, 이는 국가경제적으로 사유림에 대한 투자비용보다 여기서 발생되는 편익이 훨씬 많다는 것을 의미함. O 산림사업별로는 천연림의 경우 육림사업은 IRR이 17.6-22.7%로서 경제성이 매우 높은 것으로 나타났으며, 인공림의 조림과 육림사업의 경우 IRR이 14.0-17.4%로서 천연림과 마찬가지로 사업에 대한 타당성이 매우 높은 것으로 나타남. O 산림사업은 조림이나 육림 그리고 임도사업에 구분없이 전체적으로 사회경제적 타당성이 매우 높은 것으로 나타났음. 따라서 정부는 사유림에서의 산림사업에 대해 지원을 지속적으로 해야 할 것이고 나아가서는 이를 확대하는 방안을 강구해야 할 것임. O 규모별 투자효과는 재무분석시와 마찬가지로 200ha에서 타당성이 가장 높은 것으로 나타나 경영규모를 확대하는 현행의 정책을 지속해야 할 것임. 6.5 사유림투자의 국가전체 효과 O 사유림 전체를 대상으로 산림투자를 할 경우 연평균 3,213억 정도의 경제적 비용이 소요되는 반면에 이로 인한 경제적 편익은 연평균 3조 3,827억원에 달하여 11.9배에 달하는 투자효과가 있는 것으로 분석됨. O 한편 사유림전체투자에 대한 내부투자수익율도 17.4%로서 정부사업에 대한 이자율은 물론 시중이자율보다도 훨씬 높게 나타나 사유림에 대한 투자는 국가경제적으로도 타당성이 충분한 것으로 판명됨. O 사유림투자에 있어서 편익과 비용을 시중이자율과 근사한 10%로 할인하여 같은 시점으로 정리하면 60년을 사업기간으로 보고, 사유림사업에 총 4조 3,855억원을 투자하게 되면, 편익이 10조억원 이상 발생 되어 사회경제적으로 타당성이 있는 것으로 나타남. - 이를 B/C율로 보면 쉽게 이해할 수 있는 데 사유림투자에 대한 사회경제적인 비용편익비율이 2.35로서 이는 사유림투자에 있어서 투자비용에 비해 편익이 2.35배정도 높은 것으로 해석됨. 7. 외국의 사유림경영 지원실태 7.1 외국의 사유림 지원실태 O 사유림의 지원을 사업에 대한 보조, 지도·교육, 연구로 구분하면,유럽국가에서는 대체로 보조분야에 지원이 가장 많고 연구, 그리고 지도·교육의 순서였음. 그러나 벨기에는 지원의 대부분(85%)이 연구분야에 투자하고 있음. O 대부분의 국가에서는 조림, 육림, 생산기반시설 등에 보조와 융자 등을 통하여 사유림 경영에 지원을 하고 있음. 7.2 세계 주요국의 사유림 지원실태 O 세계 각국의 임업 관련 지원제도는 각국의 특색에 따라 독특한 제도하에 이루어지고 있으나 대체로 공통된 점은 환경보전, 농촌 지역사회의 균형적 개발, 산림의 지속 가능한 개발을 주요 대상으로 하고 있음. O 조림사업은 수종별, 지역별로 보조율은 달리하고 있고, 재조림에 대한 지원도 몇 개국에서 이루어지고 있는 데 이들 국가는 영국과 아일랜드, 프랑스, 스위스, 그리고 스웨덴 등임. O 육림에 있어서는 주로 가지치기, 간벌, 제초 등에 대한 지원이고 지원 비율은 약 20%에서 50% 정도이며, 생산기반에 있어서는 대부분의 국가에서 임도비용에 대한 지원을 하고 있고, 지원비율은 최소 30%에서 최대 80%까지 보조함. 이외에 사유림의 경영계획안을 만드는 데 대한 지원도 많이 있음. 8. 사유림 투자정책의 개선방향 O 산주들의 투자를 적극 유도하기 위하여 다른 경제분야에 비하여 비교적 유리한 조건으로 임업정책자금을 지원함에도 불구하고, 육림 분야의 융자수요에서 큰 증가를 보이지 않아 임업투자유인 수단으로서 융자제도의 한계성을 보여 주고 있음. O 따라서 산주들의 투자를 적극 유도하기 위해서는 현행 융자지원제도의 한계성을 극복할 수 있는 융자이외의 대체 지원수단을 강구하는 사유림 투자지원체제의 개선이 요구됨. 아울러 향후 보조금의 지원은 WTO 체제에 적합한 방식과 수준으로 이루어져야 하므로 이에 대하여 철저한 대비가 필요함. O 정부의 사유림에 대한 투자지원 없이는 사유림 관리가 어렵고, 사유림은 국가적으로 투자수익성이 매우 높은 분야이기 때문에 사유림투자예산을 확대하여야 함. 더구나 현재 사유림을 정상적으로 관리할 수 있는 수준의 산림작업물량이 절대적으로 부족하므로 이를 해결하기 위한 사유림 투자예산의 확대가 필요함. O 우리 나라는 사유림투자비를 국가예산에 절대적으로 의존함으로써 산림사업의 지속성과 안정성을 확보하지 못하고 있어 보조금의 투자재원을 다원화시켜 안정적인 투자예산의 확보가 요구됨. O 육성단계에 접어든 산림관리를 위하여 육림사업을 위한 사업물량 및 예산 배정의 확대, 보조금 지원의 지역별, 산림상태별, 수종별 차등화, 연구사업에 대한 투자확대 그리고 한계농지 조림에 대한 지원 실시 등과 같은 사유림 투자방향의 개선이 요구됨. O 외국의 사유림 지원의 특징은 연구에 대한 투자가 많이 이루어지고 있다는 것으로 사유림 지원예산의 극히 일부만을 연구사업에 투자하고 있는 우리 나라로서는 향후 연구사업에 투자를 확대할 필요가 있는 것으로 판단됨. O 유럽이나 미국의 경우 한계농지를 임지로의 전환을 촉진하기 위한 다양한 지원프로그램을 운영하고 있지만, 우리 나라의 경우는 이러한 접근이 미비한 실정으로서 이에 대한 지원프로그램의 개발이 필요함. 9. 연구개발 결과의 활용 방안 O 이 연구에서는 사유림의 산림조성과 임도에 대한 국가전체 및 개별산주의 투자실태를 파악하고, 이에 대한 사회·경제적 효과를 평가하였으며, 아울러 외국의 사유림 지원실태를 검토함으로서 사유림투자의 개선방향을 제시하였음. O 사유림투자 가운데 산림조성사업과 임도사업에 국한하여 분석을 실시함으로써 사유림투자 전체에 대한 사회·경제적 효과의 일부분만 포함되었고, 아울러 사유림투자의 사회·경제적 효과분석시 현재 계량 가능한 일부 효과만 포함되므로 사유림투자로 인한 편익이 충분하게 평가되지 못하였음. O 따라서 사유림투자의 사화·경제적 효과를 제대로 평가하기 위해서는 우선 이러한 효과들의 편익 평가 문제가 선결되어야 하고, 아울러 이러한 효과를 분석하기 위한 모델링, 분석기법에 대한 연구가 지속적으로 이루어져야 할 것임.
 

Ⅰ. 제 목 
사유림투자의 사회·경제적 효과분석 연구 
Ⅱ. 연구개발의 목적 및 중요성 
O 지난 수십 년 동안 황폐산지를 복구하고 산림자원을 조성하기 위한 투자가 지속되어 왔는데,산림에 대한 투자는 국토녹화라는 절대적인 목표를 달성하기 위해 추진되었으며 수익성보다는 공공성에 초점을 맞추어 추진하였음. 
O 사유림에 대한 정부의 지원은 산주가 공익적인 기능을 국민들에게 무상으로 제공하기 때문에 이를 보상해야 한다는 논리를 통해 이루어지고 있으나 사유림투자에 대한 효과분석이나 타당성에 대한 평가가 없기 때문에 그들을 설득하기에는 한계가 있음. 
O 이처럼 대내외적으로 사유림 투자에 대한 타당성 평가가 필요함에도 불구하고 지금까지 적절한 투자분석이 이루어지지 않았음. 따라서 사유림 투자에 대한 효과분석을 중심으로 사유림 투자의 타당성에 대한 평가가 연구되어야 할 것임. 
O 이 연구는 첫째, 사유림 투자에 대한 사회·경제적 효과를 분석하여 이에 대한 타당성을 평가하고,둘째, 외국의 사유림 지원제도를 검토 하며,셋째, 이들을 토대로 향후 사유림 투자에 대한 정책방향을 제시 하는 것이 목적임. 
Ⅲ. 연구개발의 내용 및 방법 
1. 연구내용 
O 사유림 투자 실태 
- 산주의 구분 및 사유림 투자사업의 종류 
- 사유림투자의 추진체계 
- 사유림 투자 실적 
O 사유림투자의 사회·경제적 효과분석 
- 사유림투자의 사회·경제적 효과의 내용 
- 사유림투자의 사회·경제적 효과의 분석방법 
- 사유림투자의 사회·경제적 효과 분석 
O 외국의 사유림 지원 실태 
- 사유림 투자사업 실태 
- 사유림 투자지원 제도 
O 사유림 투자정책의 개선방향 
- 사유림 지원제도 
- 사유림 투자지원 사업 
2. 연구방법 
O 국내 사유림 투자관련 문헌과 자료를 수집하여 사유림 투자실태를 파악하고 외국의 사유림 투자 및 지원제도 관련 문헌 및 자료를 수집하여 검토. 아울러 개별산주들의 과거 투자실적에 대한 객관적 자료를 수집하기 위해 관련 행정기관을 방문하여 투자실태를 파악함. 
O 사유림 투자에 대한 재무분석을 실시함으로써 개별 산주입장에서 산림에 대한 투자의 타당성을 평가하고,아울러 사유림투자의 사회·경제적 효과를 분석하기 위하여 경제분석을 실시함으로서 국가적인 차원에서 사유림투자의 타당성을 평가함. 
O 사유림 투자분석의 객관성과 정확성을 기하기 위하여 전문가 토론회를 개최함으로서 관계 전문가들의 의견을 수렴하여 연구에 반영함. 
Ⅳ. 연구개발결과 및 활용에 대한 건의 
1. 사유림 투자여건 
O 산주의 대부분은 소유규모가 영세하고, 부재산주의 비율이 많아 산림 투자가 제대로 이루어지지 않고 있는 실정임. 
- 산주 1인당 평균 산지 소유면적은 2.2ha로서 경영을 하기에는 매우 영세하고, 소유규모가 Iha 미만인 산주가 전체 산주의 63.6% 차지 재산상속 및 임지의 분할매각 과정에서 임지의 필지 세분화가 지속 적으로 확산되고 있어 소유규모의 영세화가 계속될 전망 
- 부재산주는 전체 산주의 47%,전체 사유림 면적의 52%를 차지 
O 인건비 상승과 목재가격의 정체 등에 의한 목재생산에 대한 수익성 저하로 사유림 투자환경이 매우 열악한 상태에 놓여 있어 산주들의 산림에 대한 투자 기피현상이 심화됨. 
O 우리의 산림이 육성단계에 접어들어 육림, 간벌작업 등 산림을 가꾸어 야 하는 수요가 급증하고 있지만 인건비 상승 등 투자비가 많이 들어 산주 스스로는 거의 투자를 하지 못하는 등 사유림 방치가 심화되고 있음.
O 따라서 사유림투자를 활성화하기 위해 국가주도의 사유림 관리가 추진되었지만 이 과정에서 실질적인 경영주체가 제대로 양성되지 않고 산림경영 모델의 개발 부진 그리고 임업전문인력의 양성 부족으로 사유림 경영의 부진은 개선되지 않고 있음. 
2. 사유림 경영주체 및 투자사업의 구분 
O 경영형태 즉, 산림소유면적 또는 임업생산활동일수에 따라서 겸업임 업인, 전업임업인, 업임업인으로 구분되며, 임업경영이 가능하다고 판단되는 소유규모 50ha이상의 전업임업인 또는 기업임업인 산주수는 전체 산주의 0.3%에 불과한 6,282명임. 
O 경영주체 유형에 따라서 독림가, 임업후계자, 협업체, 개별산주로 구분 되며,독림가와 임업후계자는 정책적으로 경영주체 육성대상으로 간주되어 임업경영에 필요한 자금의 보조 또는 융자 그리고 자재의 지원 등에서 개별산주에 비하여 많은 혜택과 지원을 받고 있음. 
- 독림가와 임업후계자는 산림소유면적을 기준으로 할 때 전체 산주의 1.1%에 불과함. 
O 사유림사업은 성격에 따라서 경영지원사업, 국민수요증진, 경영주체육성, 소득기반활성화 사업 등으로 구분할 수 있으며,이 가운데 전자의 세 가지 사업은 보조지원 중심의 사업이고 후자의 소득기반활성화 사업은 융자지원 중심 사업임 .
O 농림사업시행지침서(농림부,2000)의 임업 및 산촌구조개선과 관련한 민간 부문의 산림투자 사업의 분류는 경영기반확충, 생산 및 유통개선, 인력육성, 산림복지기능증진, 산림자원조성으로 대별됨. 
- 사유림에 대한 직접투자 대상사업으로는 경영기반확충사업과 산림 자원조성 사업이 있으며,이 연구에서는 경영기반확충 사업 중 임도시설과 산림자원조성을 대상으로 투자효과를 검토하였음.
3. 사유림투자의 추진체계 및 실적
O 산림조성(조림,육림,간벌)과 임도에 대한 사유림 산림투자예산(숲가 꾸기사업에 투자한 예산을 제외)은 최근 8년간 (1991년-2000년)의 불 변가격기준으로 0.28배의 증가를 보여 산림분야 전체 예산의 1.11배 증가에 비하여 낮은 증가율을 보임.
- 식재,풀베기,어린나무가꾸기,천연림보육 등의 조림 및 육림사업 추진물량은 감소하였으며, 한때 증가하였던 임도사업실적은 1995년 이후 물량위주에서 질 위주의 사업을 추진하면서 감소하였음.
O 개별 산주들의 산림투자는 대부분이 정부지원사업에 의존하고 있는 실정이나, 현재의 정부지원사업비는 전체 사업소요 물량의 일부분만 이 지원되고 있어 사유림의 일부가 미관리상태로 방치되고 있음.
O 산림분야에 지원되는 융자금이 다른 경제분야에 비해 비교적 유리한 조건임에도 육림분야의 융자수요가 큰 증가가 없는 것은 장기적이고 저수익성인 임업에 대한 투자유인 수단으로서 융자제도의 한계성을 보여주고 있음.
O 사유림 투자의 추진체계상 시군에서는 영림계획에 준하여 소요사업물량을 파악한 후 이를 시도에 요청하고 있지만, 산림 관련 사업예산의 부족으로 희망 물량을 충족하지 못하고 있음. 
4. 사유립투자의 사회·경제적 효과 종류
O 사유림투자는 고용기회창출, 지역사회안정 등과 같은 사회적 효과와 목재생산량 또는 생산가치의 증진, 공익적 기능의 증진 등 경제적 효과를 발휘하며, 산림조성사업의 경제적 효과는 임상이 천연림이냐 인공림이냐에 따라서 차이가 발생하게 되고, 세부 사업에 따라서 다르게 나타남.
O 경제적 효과는 시장재화로서 계측이 가능한 내부경제효과와 비시장재 화로서 계량화가 어려운 외부경제효과로 구분할 수 있고,미치는 효과에 따라서 긍정적 효과인 편익측면과 부정적인 효과인 비용측면으로 구분 가능함.
- 시장재화의 경제적 효과로서 생산량 확대와 생산가치 증대, 임도건 설에 따른 지장목 판매, 생산비 절감, 벌채비용의 절감, 임지면적의 감소, 운행편익 등이 있음.
- 비시장재화의 경제적 효과로서 수원함양기능, 대기정화기능, 토사 유출방지기능, 산림휴양기능, 산림정수기능, 토사붕괴방지기능, 야생동물보호기능, 생물다양성유지, 경관훼손, 토사유출, 생태계 파괴, 휴양가치증진 등이 있음.
O 비시장재화로서의 경제적 효과를 계량화하기 위하여 한국과 일본에서 는 대체법과 임의가치법을 적용하여 평가하고 있음.
5. 사유림투자의 사회·경제적 효과 분석방법
5.1 분석의 전제
O 사유림 투자사업 가운데 산림조성사업(조림, 육림, 간벌)과 임도사업에 국한하여 분석하였고, 사유림투자의 사회·경제적 효과분석시 계량화가 곤란한 사회적 효과는 타당성 분석에 포함하지 않고 계량화가 가능한 경제적 효과를 중심으로 분석함.
O 사업별로 투자효과분석을 위하여 투자재원의 정부지원 여부에 따라 4개 모델로 구분하여 분석함
- 모델 Ⅰ : 육림사업과 임도사업을 정부지원 없이 전액 자부담
- 모델 Ⅱ : 육림사업은 정부지원(80%)하고 임도사업은 자부담
- 모델 Ⅲ : 육림사업은 자부담하고 임도사업은 정부지원(90%)
- 모델 Ⅳ : 육림사업(80%)과 임도사업(90%)을 정부지원
O 경영규모별 투자분석을 위해 소규모(10ha),중규모(100ha),대규모(200ha)로 구분하여 분석을 실시하였으며, 우리 나라의 전체 산림면적과 조림면적에서 대부분을 차지하는 소나무, 잣나무,  낙엽송, 참나무의 4대 수종을 대상으로 하여 분석함.
5.2 분석의 방법 
O 사유림투자의 타당성을 평가하기 위해 비용편익분석방법을 사용하였는데, 분석시 시장재화는 모든 재화와 서비스를 교역재와 비교역재로 구분하여 경제적 가치를 측정하였고, 비시장재화는 시장에서 가격이 설정되어 있지 않아 유사한 재화의 시장가격 또는 재화생산비용을 활용하는 대체법을 이용한 기존의 자료를 활용함.
O 산주의 산림투자에 대한 수익성을 분석하기 위해 재무분석 실시함.
- 재무분석에서는 모델별, 산림소유규모별, 수종별로 분류하여 분석함.
5.3 사유림투자의 비용과 편익 종류
O 재무분석의 비용 즉 조림, 육림, 임도의 투자비용은 산림시책에서 제시하고 있는 산림작업 단비표를 적용하였고, 임도보수관리비는 산림 시책의 임도시설비 기준 7%를 임도개설후 4년차부터 사업기간동안 매년 동일하게 적용함.
O 경제분석시 사유림투자의 부정적 효과 즉, 사회적 비용부분으로 간주 되는 임도건설에 의한 임지면적 감소, 생태계파괴, 경관훼손, 토사유출 등과 같은 측면은 계량화할 수 있는 객관적 자료 및 정보의 부족으로 분석에 포함하지 않음.
O 재무분석에서 시장재화로 간주되는 수익만을 고려하였는데, 주벌이나 간벌시 생산 집재되는 목재와 임도개설시 발생하는 지장목, 그리고 비목재류로서 잣이 해당됨.
O 경제분석에서는 시장재화로 인한 수익부분과 비시장재화로 인한 편익 부분으로 구분하여 산림작업의 여부에 따라서 다르게 적용함.
- 조림사업만 할 경우 편익은 미관리된 산림의 공익기능 증진효과만 적용하고, 육림사업이 추가될 경우에는 관리된 산림의 공익기능 증진효과 부문이 추가되며, 임도사업이 추가될 경우 임도사업부분의 편익이 추가됨.
- 비시장재화의 편익의 경우 산림자원조성에서는 수원함양기능, 대기 정화기능, 토사유출방지기능만을 분석에 포함시키고, 임도개설에서는 생산비 절감효과을 편익에 고려하였으며, 기타의 편익들은 계량화의 어려움과 기존 자료의 객관성 부족으로 포함하지 않음.
6. 사유림투자의 사회·경제적 효과
6.1 사유림투자의 사회적 효과 
O 고용창출효과를 중심으로 살펴보았으며 계량적 분석보다는 기술적인 평가에 치중하였으며, 고용창출효과는 사업실적에 해당사업의 작업공정을 곱하여 산출하였음.
O 사유림의 조림, 육림, 간벌, 임도사업에 대한 투자로 연인원 3,113천명(숲가꾸기사업 포함)정도 고용하고 있으며, 이를 민유림 영림단의 최근 3년간 연평균작업일수 180일을 기준으로 고용인원수를 산출한 결과 1999년에 연간 15,714명을 고용한 것으로 분석됨.
6.2 사유림투자의 경제적 효과
O 산림의 관리로 목재의 품질향상에 의한 편익은 ha당 소나무 8,682천원, 잣나무 5,071천원, 참나무 2,776천원, 낙엽송 2,032천원으로 분석되었으며, 잣은 수입 잣 가격이 잣생산의 경제비용보다 낮아 국가적인 입장에서 볼 때 경제적 편익이 없는 것으로 나타남.
O 임도의 개설로 인한 시장재화의 편익으로서 집재비 절감효과는 ha당 소나무 33,736천원, 잣나무와 낙엽송 37,973천원, 참나무 18,065천원으로서 높게 나타난 반면에 지장목 판매의 편익과 비시장재화 편익인 생산비 절감효과는 ha당 2천원으로서 미약하였음.
O 산림의 조성으로 사유림에서는 1ha당 4,492천원의 공익적 가치를 생산하고, 육림이나 간벌 등의 산림관리작업을 실시할 경우는 추가적으로 609천원을 생산하는 것으로 분석됨.
6.3 사유림투자의 재무분석 결과 
O 수종별로는 잣나무가 잣생산을 전제로 하면 수익성이 가장 크고 소나무, 낙엽송, 참나무 순으로 수익성을 나열할 수 있으나,반면 잣 생산을 고려하지 않으면 오히려 잣나무가 수익성이 가장 낮음.
O 사업에 대한 지원 여부를 기준으로 수익성을 보면 모든 수종에 있어서 현행처럼 조림과 육림 그리고 임도에 대한 보조지원과 더불어 산주 자부담에 대해 정부의 융자금이 지원되면 어느 정도 수익성이 있는 것으로 나타났으나, 자연재해나 병충해와 같은 경영상의 위험요소를 감안하면 투자를 유치할 만큼 수익률이 충분하지 않다고 할 수 있음.
O 규모별로는 사업이나 수종에 관계없이 200ha에서 수익성이 가장 높아서 규모가 클수록 수익성이 확대되는 것을 알 수 있었음. 
O 한편 이 분석결과는 전체산림면적에 대한 정부의 지원이 원래대로 이루어진다는 가정 하에 분석된 것으로서 현실적으로는 정부의 부족한 지원예산으로 개별 산주에 지원이 충분히 이루어지기 어려운 점을 고려할 때, 투자수익성은 이보다 훨씬 낮아질 수도 있다는 것을 감안해 야 할 것임.
O 또한, 이 분석에서는 천연림보육이나 간벌을 단지 1회만 시행하고서 주벌시 양질의 목재를 생산할 수 있다고 가정한 것으로서, 실제 이론적으로 제시되는 2-4회 정도의 천연림보육과 간벌을 실시하는 것으로 하여 분석을 실시하게 되면, 투자수익성은 이보다 훨씬 낮아질 수 밖에 없음.
6.4 사유림투자의 경제분석 결과
O 경제적 편익을 고려한 내부투자수익율은 수종별로 다소 차이를 보였는데, 천연림인 소나무와 참나무는 17.7-22.6%,인공림인 잣나무와 낙엽송은 각각 14% 수준과 17% 정도로 도출됨.
- 이러한 결과는 경제적 내부수익율이 사회경제적의미의 자본이자율보다 높게 나오기 때문에 모든 수종에서 사유림투자가 국가경제적인 측면에서 경제성이 있다는 것으로서, 이는 국가경제적으로 사유림에 대한 투자비용보다 여기서 발생되는 편익이 훨씬 많다는 것을 의미함.
O 산림사업별로는 천연림의 경우 육림사업은 IRR이 17.6-22.7%로서 경제성이 매우 높은 것으로 나타났으며, 인공림의 조림과 육림사업의 경우 IRR이 14.0-17.4%로서 천연림과 마찬가지로 사업에 대한 타당성이 매우 높은 것으로 나타남.
O 산림사업은 조림이나 육림 그리고 임도사업에 구분없이 전체적으로 사회경제적 타당성이 매우 높은 것으로 나타났음. 따라서 정부는 사유림에서의 산림사업에 대해 지원을 지속적으로 해야 할 것이고 나아가서는 이를 확대하는 방안을 강구해야 할 것임.
O 규모별 투자효과는 재무분석시와 마찬가지로 200ha에서 타당성이 가장 높은 것으로 나타나 경영규모를 확대하는 현행의 정책을 지속해야 할 것임.
6.5 사유림투자의 국가전체 효과 
O 사유림 전체를 대상으로 산림투자를 할 경우 연평균 3,213억 정도의 경제적 비용이 소요되는 반면에 이로 인한 경제적 편익은 연평균 3조 3,827억원에 달하여 11.9배에 달하는 투자효과가 있는 것으로 분석됨.
O 한편 사유림전체투자에 대한 내부투자수익율도 17.4%로서 정부사업에 대한 이자율은 물론 시중이자율보다도 훨씬 높게 나타나 사유림에 대한 투자는 국가경제적으로도 타당성이 충분한 것으로 판명됨.
O 사유림투자에 있어서 편익과 비용을 시중이자율과 근사한 10%로 할인하여 같은 시점으로 정리하면 60년을 사업기간으로 보고, 사유림사업에 총 4조 3,855억원을 투자하게 되면, 편익이 10조억원 이상 발생 되어 사회경제적으로 타당성이 있는 것으로 나타남.
- 이를 B/C율로 보면 쉽게 이해할 수 있는 데 사유림투자에 대한 사회경제적인 비용편익비율이 2.35로서 이는 사유림투자에 있어서 투자비용에 비해 편익이 2.35배정도 높은 것으로 해석됨.
7. 외국의 사유림경영 지원실태
7.1 외국의 사유림 지원실태
O 사유림의 지원을 사업에 대한 보조, 지도·교육, 연구로 구분하면,유럽국가에서는 대체로 보조분야에 지원이 가장 많고 연구, 그리고 지도·교육의 순서였음. 그러나 벨기에는 지원의 대부분(85%)이 연구분야에 투자하고 있음.
O 대부분의 국가에서는 조림, 육림, 생산기반시설 등에 보조와 융자 등을 통하여 사유림 경영에 지원을 하고 있음.
7.2 세계 주요국의 사유림 지원실태
O 세계 각국의 임업 관련 지원제도는 각국의 특색에 따라 독특한 제도하에 이루어지고 있으나 대체로 공통된 점은 환경보전, 농촌 지역사회의 균형적 개발, 산림의 지속 가능한 개발을 주요 대상으로 하고 있음.
O 조림사업은 수종별, 지역별로 보조율은 달리하고 있고, 재조림에 대한 지원도 몇 개국에서 이루어지고 있는 데 이들 국가는 영국과 아일랜드, 프랑스, 스위스, 그리고 스웨덴 등임.
O 육림에 있어서는 주로 가지치기, 간벌, 제초 등에 대한 지원이고 지원 비율은 약 20%에서 50% 정도이며, 생산기반에 있어서는 대부분의 국가에서 임도비용에 대한 지원을 하고 있고, 지원비율은 최소 30%에서 최대 80%까지 보조함. 이외에 사유림의 경영계획안을 만드는 데 대한 지원도 많이 있음.
8. 사유림 투자정책의 개선방향
O 산주들의 투자를 적극 유도하기 위하여 다른 경제분야에 비하여 비교적 유리한 조건으로 임업정책자금을 지원함에도 불구하고, 육림 분야의 융자수요에서 큰 증가를 보이지 않아 임업투자유인 수단으로서 융자제도의 한계성을 보여 주고 있음.
O 따라서 산주들의 투자를 적극 유도하기 위해서는 현행 융자지원제도의 한계성을 극복할 수 있는 융자이외의 대체 지원수단을 강구하는 사유림 투자지원체제의 개선이 요구됨. 아울러 향후 보조금의 지원은 WTO 체제에 적합한 방식과 수준으로 이루어져야 하므로 이에 대하여 철저한 대비가 필요함.
O 정부의 사유림에 대한 투자지원 없이는 사유림 관리가 어렵고, 사유림은 국가적으로 투자수익성이 매우 높은 분야이기 때문에 사유림투자예산을 확대하여야 함. 더구나 현재 사유림을 정상적으로 관리할 수 있는 수준의 산림작업물량이 절대적으로 부족하므로 이를 해결하기 위한 사유림 투자예산의 확대가 필요함.
O 우리 나라는 사유림투자비를 국가예산에 절대적으로 의존함으로써 산림사업의 지속성과 안정성을 확보하지 못하고 있어 보조금의 투자재원을 다원화시켜 안정적인 투자예산의 확보가 요구됨.
O 육성단계에 접어든 산림관리를 위하여 육림사업을 위한 사업물량 및 예산 배정의 확대, 보조금 지원의 지역별, 산림상태별, 수종별 차등화, 연구사업에 대한 투자확대 그리고 한계농지 조림에 대한 지원 실시 등과 같은 사유림 투자방향의 개선이 요구됨.
O 외국의 사유림 지원의 특징은 연구에 대한 투자가 많이 이루어지고 있다는 것으로 사유림 지원예산의 극히 일부만을 연구사업에 투자하고 있는 우리 나라로서는 향후 연구사업에 투자를 확대할 필요가 있는 것으로 판단됨.
O 유럽이나 미국의 경우 한계농지를 임지로의 전환을 촉진하기 위한 다양한 지원프로그램을 운영하고 있지만, 우리 나라의 경우는 이러한 접근이 미비한 실정으로서 이에 대한 지원프로그램의 개발이 필요함.
9. 연구개발 결과의 활용 방안
O 이 연구에서는 사유림의 산림조성과 임도에 대한 국가전체 및 개별산주의 투자실태를 파악하고, 이에 대한 사회·경제적 효과를 평가하였으며, 아울러 외국의 사유림 지원실태를 검토함으로서 사유림투자의 개선방향을 제시하였음.
O 사유림투자 가운데 산림조성사업과 임도사업에 국한하여 분석을 실시함으로써 사유림투자 전체에 대한 사회·경제적 효과의 일부분만 포함되었고, 아울러 사유림투자의 사회·경제적 효과분석시 현재 계량 가능한 일부 효과만 포함되므로 사유림투자로 인한 편익이 충분하게 평가되지 못하였음.
O 따라서 사유림투자의 사화·경제적 효과를 제대로 평가하기 위해서는 우선 이러한 효과들의 편익 평가 문제가 선결되어야 하고, 아울러 이러한 효과를 분석하기 위한 모델링, 분석기법에 대한 연구가 지속적으로 이루어져야 할 것임.
제작일 2000-12-10
발행년도 2000년

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