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과제명 저출산 및 학교교육 변화에 따른 교원 정책수급 기초자료 조사.정책 연구
기관명 교육부 담당부서
전화번호 연구기간 2005-01-01 ~ 2005-12-31
연구분야
개요 저출산 및 학교교육 변화에 따른 교원 정책수급 기초자료 조사.정책 연구

계약정보

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수행기관 KEDI [기타]
수행연구원 김이경 계약일자 2005-01-01
계약방식 기타 계약금액 0원

연구결과 정보

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제목 저출산 및 학교교육 변화에 따른 교원 정책수급 기초자료 조사.정책 연구
연구보고서
목차
Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 목적 1 2. 연구의 내용 4 가. 중장기 교원 수급 계획 수립 4 나. 교원 배치 기준 개선 방안 5 다. 교원 정원 관리 시스템 개선 방안 7 3. 연구 방법 8 가. 문헌 분석 9 나. 통계 데이터베이스 분석 9 다. 면담 출장 조사 10 라. 시나리오 분석 10 마. 교육과정 편제에 따른 교사수 산출 10 바. 전문가 협의회 개최 11 사. 주요국의 사례 분석 11 Ⅱ. 중ㆍ장기 교원 수급 계획 수립 13 1. 교원 수급 계획 수립의 필요성 13 2. 교원 수요 예측 변수 및 절차 13 3. 교원 수요 예측 결과 15 가. 인구수 및 학생수 예측 15 나. 학급수 예측 15 다. 학급수에 따른 교원수 예측 18 라. 수업 시수를 반영한 교원수 예측 27 마. 토요 휴무를 반영한 교원수 예측 28 바. 교원 수요 예측의 종합 30 4. 결론 및 향후 정책방향 31 가. 총 소요 교원수 예측 31 나. 신규채용 규모 예측 37 다. 교원 수급 계획 40 Ⅲ. 교원 배치 기준 개선 42 1. 교원 배치 기준의 개념 및 원칙 42 가. 교원 배치의 개념 및 의의 42 나. 교원 배치 기준의 원칙 44 2. 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차 47 가. 교원 배치 기준의 법적 근거 48 나. 교원 배치의 운용 절차 49 3. 교원 배치의 실태 및 문제점 57 가. 법정정원 확보율 57 나. 주당 수업 시수 62 다. 학급 및 교원 대비 학생수 74 라. 교원의 수업외 업무부담 80 마. 상치교사 82 4. 주요국의 교원 배치 기준 책정 사례 85 가. 미국 86 나. 프랑스 93 다. 호주 105 라. 일본 114 마. 요약 및 시사점 120 5. 개선 방안 123 가. 교원 배치 기준 개선 방향 및 원칙 123 나. 교원 배치 기준 개선 방안 125 Ⅳ. 교원 정원 관리 시스템 개선방안 151 1. 교원 정원 관리의 개념 및 근거 151 가. 교원 정원 관리의 개념 및 의의 151 나. 교원 정원 관리의 근거 158 2. 교원 정원 관리의 실태 및 문제점 162 가. 교원 정원 관리의 법적 근거 162 나. 교원 정원 관리의 현황 및 실태 166 다. 현행 교원 정원 관리의 문제점 177 3. 주요국의 교원 정원 관리 시스템 183 가. 교원 정원 관리 주체 183 나. 교원 정원 관리 시스템 운용 방법 188 다. 시사점 209 4. 개선 방안 211 가. 개선의 당위성 211 나. 교원 정원 관리 시스템의 요건 214 다. 개선 방향 216 라. 교원 정원 관리 운용 방안 217 Ⅴ. 요약 228 1. 중?장기 교원 수급 계획 수립 228 2. 교원 배치 기준 개선 방안 231 가. 교원 배치 기준의 개념 및 원칙 231 나. 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차 232 다. 교원 배치의 실태 및 문제점 232 라. 주요국의 교원 배치 기준 책정 사례 233 마. 개선 방안 234 3. 교원 정원 관리 시스템 개선 방안 236 가. 교원 정원 관리의 개념 및 근거 236 나. 교원 정원 관리의 현황 및 문제점 237 다. 주요국의 교원 정원 관리 시스템 237 라. 개선 방안 249 참 고 문 헌 242 부 록 255
 

Ⅰ. 서론  1
1. 연구의 목적 1
2. 연구의 내용 4
가. 중장기 교원 수급 계획 수립 4
나. 교원 배치 기준 개선 방안 5
다. 교원 정원 관리 시스템 개선 방안 7
3. 연구 방법 8
가. 문헌 분석 9
나. 통계 데이터베이스 분석 9
다. 면담 출장 조사 10
라. 시나리오 분석 10
마. 교육과정 편제에 따른 교사수 산출 10
바. 전문가 협의회 개최 11
사. 주요국의 사례 분석 11

Ⅱ. 중ㆍ장기 교원 수급 계획 수립 13
1. 교원 수급 계획 수립의 필요성 13
2. 교원 수요 예측 변수 및 절차 13
3. 교원 수요 예측 결과 15
가. 인구수 및 학생수 예측 15
나. 학급수 예측 15
다. 학급수에 따른 교원수 예측 18
라. 수업 시수를 반영한 교원수 예측 27
마. 토요 휴무를 반영한 교원수 예측 28
바. 교원 수요 예측의 종합 30
4. 결론 및 향후 정책방향 31
가. 총 소요 교원수 예측 31
나. 신규채용 규모 예측 37
다. 교원 수급 계획 40

Ⅲ. 교원 배치 기준 개선 42
1. 교원 배치 기준의 개념 및 원칙 42
가. 교원 배치의 개념 및 의의 42
나. 교원 배치 기준의 원칙 44
2. 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차 47
가. 교원 배치 기준의 법적 근거 48
나. 교원 배치의 운용 절차 49
3. 교원 배치의 실태 및 문제점 57
가. 법정정원 확보율 57
나. 주당 수업 시수 62
다. 학급 및 교원 대비 학생수 74
라. 교원의 수업외 업무부담 80
마. 상치교사  82
4. 주요국의 교원 배치 기준 책정 사례 85
가. 미국 86
나. 프랑스 93
다. 호주 105
라. 일본 114
마. 요약 및 시사점 120
5. 개선 방안 123
가. 교원 배치 기준 개선 방향 및 원칙 123
나. 교원 배치 기준 개선 방안 125

Ⅳ. 교원 정원 관리 시스템 개선방안 151
1. 교원 정원 관리의 개념 및 근거 151
가. 교원 정원 관리의 개념 및 의의 151
나. 교원 정원 관리의 근거 158
2. 교원 정원 관리의 실태 및 문제점 162
가. 교원 정원 관리의 법적 근거  162
나. 교원 정원 관리의 현황 및 실태 166
다. 현행 교원 정원 관리의 문제점 177
3. 주요국의 교원 정원 관리 시스템 183
가. 교원 정원 관리 주체 183
나. 교원 정원 관리 시스템 운용 방법 188
다. 시사점 209
4. 개선 방안 211
가. 개선의 당위성 211
나. 교원 정원 관리 시스템의 요건 214
다. 개선 방향 216
라. 교원 정원 관리 운용 방안 217

Ⅴ. 요약 228
1. 중?장기 교원 수급 계획 수립 228
2. 교원 배치 기준 개선 방안 231
가. 교원 배치 기준의 개념 및 원칙 231
나. 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차 232
다. 교원 배치의 실태 및 문제점 232
라. 주요국의 교원 배치 기준 책정 사례 233
마. 개선 방안 234
3. 교원 정원 관리 시스템 개선 방안 236
가. 교원 정원 관리의 개념 및 근거  236
나. 교원 정원 관리의 현황 및 문제점 237
다. 주요국의 교원 정원 관리 시스템 237
라. 개선 방안 249

참 고 문 헌 242
부 록 255
초록
본 연구는 학교 교육의 질을 보장하기 위해서는 교원의 확보 및 관리가 중요함에도 불구하고 최근 저출산 및 이촌향도 현상, 정책 변화 등 다양한 요인의 상호작용으로 예측이 어렵다는 문제인식에서 출발하였다. 보다 합리적 근거에 기반한 교원 정책 수립을 위하여, 교원 수급, 배치, 정원 관리 등 세 가지 주제에 대한 정책 기초 자료를 분석할 필요가 있다는 교육인적자원부의 요청에 따라 수행된 정책 연구로서 각 장별 주요 내용은 다음과 같다. 제 Ⅰ장은 연구의 목적, 내용, 방법 등을 담고 있다. 연구의 목적과 내용은 긴밀하게 연관되어 있는 바, 환경 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 교원 정책 수립을 위한 기초 자료를 도출할 목적으로, 주요 연구 내용으로서 1) 중?장기 교원 수요를 예측하고, 2) 배치 기준 검토에 터하여 단위학교 교육과정 운영 정상화에 기여할 수 있는 교원 수를 산출하는 한편, 3) 각종 교육 정책적 변화에 유기적으로 연계될 수 있는 교원 정원 관리 시스템을 탐색하고자 하였다. 연구 방법으로는 본 연구가 정부의 정책적 대응을 위한 자료 도출의 성격을 띤 정책 연구라는 점을 감안하여 이론과 실제, 학술적 정밀성과 실천적 전문성이 조화를 이룰 수 있는 다양한 방법론을 사용하였다. 연구 내용 별로 최적의 방법론을 활용한다는 원칙 아래, 각종 개념 정의 및 법적 근거 탐색을 위한 문헌연구, 교원 수요를 예측하고 수급 계획을 수립하기 위한 시나리오 분석, 각종 실태 분석 및 문제점 발굴을 위한 통계 데이터베이스 분석, 출장 면담 조사, 주요국의 사례 분석, 정책분석협의회 개최 등이 주로 활용되었다. 제 Ⅱ 장에서는 2006년에서 2020년까지 향후 15년간의 초?중?고 교원수를 중?장기적으로 예측하여 그 결과를 제시하였다. 먼저, 각 시?군별 연령별 인구수 예측값에 터하여 각 학교급별 학령 인구수를 산출하고 학생수 및 재학률을 제시하고, 학생수 예측값을 근거로 시?도별 학교급별 학급수를 예측하였으며, 이러한 학급수에 터하여 교원수를 예측하였다. 이어서 교육인적자원부의 학교급별 교원 수업 시수 감축 계획을 반영하여 초과되는 교원 수요를 산출하고, 주5일제 수업에 따라 감소되는 교원수를 예측하였으며, 마지막으로 모든 예측 결과를 종합하여 각 학교급별로 소요 교원수를 산출하고 이에 따른 교원 신규 채용 규모를 예측하는 한편, 교원 양성 기관의 공급 규모를 감안한 수급 계획 조정안을 제시하였다. 예측 결과, 초등학교의 경우, 2011년과 2013년 사이에 소요 교원수가 14만 5천명으로 최소가 되고, 2013년부터 2020년까지는 다시 증가하여 연평균 신규 수요가 2,400명 정도가 되는 것으로 나타났다. 한편 중등학교의 경우, 2019년에 소요 교원수가 최소가 되며, 수업 시수 감축과 토요 휴무제를 감안하더라도 2006년 중등 교원의 수인 22만명보다 약 21,500명 정도가 감소하는 것으로 예측되었다. 따라서 현재와 같은 규모로 초?중등 교원이 양성된다면 수년 내에 대규모 공급 과잉 현상이 발생하게 될 것이므로 초등의 경우, 정원 감축이, 중등의 경우 일부 축소가 아닌 근본적인 양성 체제 개편이 필요한 것으로 판단되었다. 제 Ⅲ 장에서는 교원 배치 기준에 대하여 기술하였다. 먼저, 교원 배치 기준의 개념 및 원칙, 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차에 대하여 분석하였다. 이어서, 우리나라의 교원 배치의 실태 및 문제점을 분석한 결과, 시?도별 정원 확보율의 편차가 심하고 지역 규모나 학교 규모에 따라 교원의 업무 부담에도 차이가 있는 것으로 나타났다. 그 결과, 교육과정 운영이 파행적으로 이루어지고, 교원 간 형평성이나 학생의 학습권 보장이 크게 저해되고 있는 것으로 분석되었다. 교원 배치 기준 개선을 위한 시사점을 찾기 위해 미국, 프랑스, 호주, 일본 등 4개국 사례를 분석하였는데, 모든 국가에서 소규모 학교 학생의 학습권을 보장하는 문제와 교사 간 업무 부담 격차 등이 공통적으로 안고 있는 문제점으로 지적되었다. 그러나 각국은 그러한 격차 해소를 위해서 보다 다양한 요인들을 교원 배치 기준 책정에 반영시키고 있다는 점에서 우리나라의 기준 개선에 시사점을 주고 있다. 이상의 분석을 바탕으로 교원 배치 기준을 개선하는 방안으로서 1) 표준 수업 시수를 도입하는 방안, 2) 현행 교원 배치 기준에 학교 규모를 반영하는 방안, 3) 교육과정 운영에 필요한 최소 교사수를 산출하는 방안 등 세 가지 시나리오가 탐색되었으며, 본 연구에서는 제 7차 교육과정 편제에 의거하여 학교 규모별로 교육과정 운영에 필요한 최소 교사수를 추정하여 제시하는 데 중점을 두었다. 6, 18, 36, 43학급을 기준으로 초?중?고 교사수를 산출한 결과, 중등학교의 경우 교육과정 편제에 따라 추정된 교사수는 현행 평균 교사수를 훨씬 상회하였고, 이는 특히 소규모 학교의 경우에 더욱 두드러졌다. 이는 중등학교, 특히 소규모 학교 교육과정 운영의 정상화를 위해서는 최소 교사수 확보가 절실함을 드러내주었다. 제 Ⅳ 장은 교원 정원 관리 시스템 개선방안에 관한 논의를 담고 있다. 먼저, 교원 정원 관리 관련 선행 연구를 검토한 결과, 관련된 연구가 극히 제한적으로 수행되었음이 확인되었고, 교원 정원 관리의 개념은 합리적이고 체계적인 수단에 의하여 적정 규모의 교원 인력을 계획?산정하여 배치함으로써 인력 활용의 극대화를 도모함과 동시에 교원 상호간의 사기와 직무성과를 제고시키기 위한 일련의 교원 인력 계획 과정으로 정의되었다. 우리나라의 교원 정원 관리 실태와 문제점을 분석한 결과 1) 그 동안 교육공무원 정원 관리 정책의 부재 속에서 교육여건이나 교육행정 수요와는 무관하게 정원이 계속 늘어나서 결과적으로 전체 교육공무원의 수가 증가되었고, 2) 교원 정원 관리 방식 또한 소홀하여 전국의 총 국가공무원 약 57만명 가운데 약 30만명을 차지하는 교원 인력 규모의 차별성, 전문성, 양성 기간의 장기성 등을 무시한 채 일괄적으로 관리하는 현행의 시스템은 문제가 있음을 지적하였다. 교원 정원을 보다 정책적, 체계적 관리하고 있는 주요국의 사례로부터 시사점을 도출하고자, 미국, 영국, 프랑스, 일본, 호주 등지에서 개발?적용되고 있는 교원 정원 관리 시스템의 특징 및 내용, 관련 규정이나 정책, 교원 정원 산출 주기, 변수 및 절차 등에 대해 분석하였다. 이어서, 교원 정원 관리 시스템을 개선하기 위한 방안으로 정원 관리 책정권의 교육인적자원부 이관과 이관 후 관리 방안을 제시하였다. 이관 후 운용방안으로 1) 시?도교육청 완전 이양 방안, 2) 표준 정원 관리 방안, 그리고 3) 총액인건비제 하의 교원 정원 관리권 이양 방안을 제안하였으며, 각각의 개선 방안의 내용을 기술하고, 향후 과제를 제시하였다. 마지막으로, 제 Ⅴ 장에서는 Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ장의 내용을 장 별로 체계적, 종합적으로 요약하여 제시하였다.
 

본 연구는 학교 교육의 질을 보장하기 위해서는 교원의 확보 및 관리가 중요함에도 불구하고 최근 저출산 및 이촌향도 현상, 정책 변화 등 다양한 요인의 상호작용으로 예측이 어렵다는 문제인식에서 출발하였다. 보다 합리적 근거에 기반한 교원 정책 수립을 위하여, 교원 수급, 배치, 정원 관리 등 세 가지 주제에 대한 정책 기초 자료를 분석할 필요가 있다는 교육인적자원부의 요청에 따라 수행된 정책 연구로서 각 장별 주요 내용은 다음과 같다.

제 Ⅰ장은 연구의 목적, 내용, 방법 등을 담고 있다. 연구의 목적과 내용은 긴밀하게 연관되어 있는 바, 환경 변화에 능동적으로 대처할 수 있는 교원 정책 수립을 위한 기초 자료를 도출할 목적으로, 주요 연구 내용으로서 1) 중?장기 교원 수요를 예측하고, 2) 배치 기준 검토에 터하여 단위학교 교육과정 운영 정상화에 기여할 수 있는 교원 수를 산출하는 한편, 3) 각종 교육 정책적 변화에 유기적으로 연계될 수 있는 교원 정원 관리 시스템을 탐색하고자 하였다. 
연구 방법으로는 본 연구가 정부의 정책적 대응을 위한 자료 도출의 성격을 띤 정책 연구라는 점을 감안하여 이론과 실제, 학술적 정밀성과 실천적 전문성이 조화를 이룰 수 있는 다양한 방법론을 사용하였다. 연구 내용 별로 최적의 방법론을 활용한다는 원칙 아래, 각종 개념 정의 및 법적 근거 탐색을 위한 문헌연구, 교원 수요를 예측하고 수급 계획을 수립하기 위한 시나리오 분석, 각종 실태 분석 및 문제점 발굴을 위한 통계 데이터베이스 분석, 출장 면담 조사, 주요국의 사례 분석, 정책분석협의회 개최 등이 주로 활용되었다.
  
제 Ⅱ 장에서는 2006년에서 2020년까지 향후 15년간의 초?중?고 교원수를 중?장기적으로 예측하여 그 결과를 제시하였다. 
먼저, 각 시?군별 연령별 인구수 예측값에 터하여 각 학교급별 학령 인구수를 산출하고 학생수 및 재학률을 제시하고, 학생수 예측값을 근거로 시?도별 학교급별 학급수를 예측하였으며, 이러한 학급수에 터하여 교원수를 예측하였다. 
이어서 교육인적자원부의 학교급별 교원 수업 시수 감축 계획을 반영하여 초과되는 교원 수요를 산출하고, 주5일제 수업에 따라 감소되는 교원수를 예측하였으며, 마지막으로 모든 예측 결과를 종합하여 각 학교급별로 소요 교원수를 산출하고 이에 따른 교원 신규 채용 규모를 예측하는 한편, 교원 양성 기관의 공급 규모를 감안한 수급 계획 조정안을 제시하였다.  
예측 결과, 초등학교의 경우, 2011년과 2013년 사이에 소요 교원수가 14만 5천명으로 최소가 되고, 2013년부터 2020년까지는 다시 증가하여 연평균 신규 수요가 2,400명 정도가 되는 것으로 나타났다. 
한편 중등학교의 경우, 2019년에 소요 교원수가 최소가 되며, 수업 시수 감축과 토요 휴무제를 감안하더라도 2006년 중등 교원의 수인 22만명보다 약 21,500명 정도가 감소하는 것으로 예측되었다. 
따라서 현재와 같은 규모로 초?중등 교원이 양성된다면 수년 내에 대규모 공급 과잉 현상이 발생하게 될 것이므로 초등의 경우, 정원 감축이, 중등의 경우 일부 축소가 아닌 근본적인 양성 체제 개편이 필요한 것으로 판단되었다.

제 Ⅲ 장에서는 교원 배치 기준에 대하여 기술하였다. 먼저, 교원 배치 기준의 개념 및 원칙, 교원 배치 기준의 법적 근거 및 운용 절차에 대하여 분석하였다. 이어서, 우리나라의 교원 배치의 실태 및 문제점을 분석한 결과, 시?도별 정원 확보율의 편차가 심하고 지역 규모나 학교 규모에 따라 교원의 업무 부담에도 차이가 있는 것으로 나타났다. 그 결과, 교육과정 운영이 파행적으로 이루어지고, 교원 간 형평성이나 학생의 학습권 보장이 크게 저해되고 있는 것으로 분석되었다. 
교원 배치 기준 개선을 위한 시사점을 찾기 위해 미국, 프랑스, 호주, 일본 등 4개국 사례를 분석하였는데, 모든 국가에서 소규모 학교 학생의 학습권을 보장하는 문제와 교사 간 업무 부담 격차 등이 공통적으로 안고 있는 문제점으로 지적되었다. 그러나 각국은 그러한 격차 해소를 위해서 보다 다양한 요인들을 교원 배치 기준 책정에 반영시키고 있다는 점에서 우리나라의 기준 개선에 시사점을 주고 있다.
이상의 분석을 바탕으로 교원 배치 기준을 개선하는 방안으로서 1) 표준 수업 시수를 도입하는 방안, 2) 현행 교원 배치 기준에 학교 규모를 반영하는 방안, 3) 교육과정 운영에 필요한 최소 교사수를 산출하는 방안 등 세 가지 시나리오가 탐색되었으며, 본 연구에서는 제 7차 교육과정 편제에 의거하여 학교 규모별로 교육과정 운영에 필요한 최소 교사수를 추정하여 제시하는 데 중점을 두었다. 
6, 18, 36, 43학급을 기준으로 초?중?고 교사수를 산출한 결과, 중등학교의 경우 교육과정 편제에 따라 추정된 교사수는 현행 평균 교사수를 훨씬 상회하였고, 이는 특히 소규모 학교의 경우에 더욱 두드러졌다. 이는 중등학교, 특히 소규모 학교 교육과정 운영의 정상화를 위해서는 최소 교사수 확보가 절실함을 드러내주었다.  

제 Ⅳ 장은 교원 정원 관리 시스템 개선방안에 관한 논의를 담고 있다. 먼저, 교원 정원 관리 관련 선행 연구를 검토한 결과, 관련된 연구가 극히 제한적으로 수행되었음이 확인되었고, 교원 정원 관리의 개념은 합리적이고 체계적인 수단에 의하여 적정 규모의 교원 인력을 계획?산정하여 배치함으로써 인력 활용의 극대화를 도모함과 동시에 교원 상호간의 사기와 직무성과를 제고시키기 위한 일련의 교원 인력 계획 과정으로 정의되었다. 
우리나라의 교원 정원 관리 실태와 문제점을 분석한 결과 1) 그 동안 교육공무원 정원 관리 정책의 부재 속에서 교육여건이나 교육행정 수요와는 무관하게 정원이 계속 늘어나서 결과적으로 전체 교육공무원의 수가 증가되었고, 2) 교원 정원 관리 방식 또한 소홀하여 전국의 총 국가공무원 약 57만명 가운데 약 30만명을 차지하는 교원 인력 규모의 차별성, 전문성, 양성 기간의 장기성 등을 무시한 채 일괄적으로 관리하는 현행의 시스템은 문제가 있음을 지적하였다.
교원 정원을 보다 정책적, 체계적 관리하고 있는 주요국의 사례로부터 시사점을 도출하고자, 미국, 영국, 프랑스, 일본, 호주 등지에서 개발?적용되고 있는 교원 정원 관리 시스템의 특징 및 내용, 관련 규정이나 정책, 교원 정원 산출 주기, 변수 및 절차 등에 대해 분석하였다. 
이어서, 교원 정원 관리 시스템을 개선하기 위한 방안으로 정원 관리 책정권의 교육인적자원부 이관과 이관 후 관리 방안을 제시하였다. 이관 후 운용방안으로 1) 시?도교육청 완전 이양 방안, 2) 표준 정원 관리 방안, 그리고 3) 총액인건비제 하의 교원 정원 관리권 이양 방안을 제안하였으며, 각각의 개선 방안의 내용을 기술하고, 향후 과제를 제시하였다. 

마지막으로, 제 Ⅴ 장에서는 Ⅱ, Ⅲ, Ⅳ장의 내용을 장 별로 체계적, 종합적으로 요약하여 제시하였다.
제작일 2005-12-31
발행년도 2005년

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